一、成人高等教育恢復與發(fā)展時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

這一時期是成人高等教育恢復與發(fā)展時期，改革開放帶動了經(jīng)濟的建設與發(fā)展。眾所周知，１９７８年十一屆三中全會在新中國的歷史中起著重要的意義，它無可畏忌地沖破了“兩個凡是”的束縛，是一次不可置疑的重大思想解放，為成人高等教育的恢復與發(fā)展奠定了基石，成人高等教育發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，邁入了恢復與發(fā)展階段。鄧小平同志極為重視科技與教育在國家發(fā)展中的重要作用，果斷地確立科學與教育在我國社會主義現(xiàn)代化建設中的戰(zhàn)略性地位。鄧小平同志在十二屆三中全會中提出了經(jīng)濟體制改革的決定，我國大部分地區(qū)的經(jīng)濟都開始恢復并凸顯快速發(fā)展之勢，從而對各領域人才的需求與日俱增。因此，在這樣的社會背景之下，經(jīng)濟的快速恢復與發(fā)展急需各層次教育的恢復與發(fā)展來支撐，而成人高等教育的發(fā)展也必須依賴經(jīng)濟發(fā)展作為物質(zhì)保障，要加速社會主義現(xiàn)代化的進程就必須依靠完善的教育體制來推動與護航。由于“文革”十年給我國的教育體制帶來了不可挽回的創(chuàng)傷，成人高等教育也處于奄奄一息的狀態(tài)之中。黨與政府為了滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對高素質(zhì)人才需求的壓力，開始恢復與發(fā)展高等教育（包括成人高等教育）。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育政策文本主要有：國務院批準教育部與中央廣播事業(yè)局制定《中央廣播電視大學試行方案》（１９７９年），國務院批準教育部下達《關于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》（１９８０年），國務院批準教育部《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》及《高等教育自學考試實行辦法》（１９８１年），中國成人教育學會在北京成立（１９８１年），教育部下達了《關于高等學校函授教育和夜大學招收新生工作幾個問題的初步意見》（１９８２年），教育部向國務院送交了《關于職工大學、職工業(yè)余大學、高等學校興辦的函授和夜大學畢業(yè)生若干問題的請示》（１９８２年），教育部與財政部印發(fā)《關于成人高等學校一九八四年由省、市、自治區(qū)統(tǒng)一招生考試的通知》（１９８４年），中共中央發(fā)布《關于教育體制改革的決定》（１９８５年），國家教委與財政部印發(fā)《１９８６年各類成人高等學校招生規(guī)定》（１９８６年）等。在國家與地方共同努力下，這一時期的成人高等教育政策得到了有效實施并發(fā)揮重要作用。

１．廣播電視大學得到試行并推廣。自從１９７９年１月，國務院批準教育部與中央廣播事業(yè)局制定《中央廣播電視大學試行方案》之后，很快中央和２８個省、直轄市、自治區(qū)的廣播電視大學正式得到創(chuàng)辦，開設了大專層次的專業(yè)門類１９個，共招收電大學生３２萬多人，還吸納１０萬多的試讀生和視聽生?？梢?，此時期的廣播電視大學如雨后春筍般快速成長著。

２．高等學校函授教育與夜大學得到大力發(fā)展。１９８０年９月，國務院批準教育部下發(fā)的《關于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》指出，發(fā)展高等教育應貫徹兩條腿走路的方針，采取多種形式辦學，高等學校除辦好全日制大學外，還應根據(jù)本校情況積極舉辦函授教育和夜大學。可知，此時期黨與政府對大力發(fā)展高等學校函授教育與夜大學的決心，對更好地發(fā)展函授教育與夜大學起到了決定性的作用。

３．我國首創(chuàng)高等教育自學考試制度。自從１９８１年１月，國務院批準教育部《關于〈高等教育自學考試試行辦法〉的報告》及《高等教育自學考試實行辦法》，并開始在北京、天津、上海等地開始試點工作，高等教育自學考試制度為在“文革”期間被埋沒的有志之士提供了自學成才的機遇，觸發(fā)了全社會的學習熱潮。

４．成人高校的招收政策得到優(yōu)化與完善。１９８６年２月１５日，國家教委、財政部印發(fā)的《１９８６年各類成人高等學校招生規(guī)定》提出，１９８６年各類成人高等學校實行全國統(tǒng)一招生，由國家教育委員會組織統(tǒng)一命題、統(tǒng)一考試時間、統(tǒng)一評分標準；各省、自治區(qū)、直轄市組織統(tǒng)一考試、統(tǒng)一評卷、確定最低控制分數(shù)線；各招生學校進行錄取。成人高等教育實行全國統(tǒng)一招生制度，有效地提高了新生的入學質(zhì)量。

（三）成人高等教育政策存在的不足

很明顯，此時期成人高等教育政策都傾斜于社會經(jīng)濟發(fā)展之急需，意識到調(diào)整高等教育結(jié)構(gòu)的重要性，黨與政府都積極發(fā)展成人高等教育，旨在為國家快捷有效地培養(yǎng)大批應用型人才，取得的成效主要表現(xiàn)為：廣播電視大學得到試行并推廣、高等學校函授教育與夜大學得到大力發(fā)展，我國首創(chuàng)高等教育自學考試制度、成人高校的招生政策得到優(yōu)化與完善，為我國成人高等教育今后的發(fā)展奠定了一定的基礎。但由于此時期一味地追求大力發(fā)展成人高等教育，卻忽視了其中存在的普教與成教同等化問題。

如１９８３年２月，國務院辦公廳下達了《關于轉(zhuǎn)發(fā)〈關于職工大學、職工業(yè)余大學、高等學校興辦的函授和夜大學畢業(yè)生若干問題的請示〉的通知》，對成人高等教育畢業(yè)生的待遇問題給予明確規(guī)定，規(guī)定成人高等教育畢業(yè)生達到全日制高等學校同類畢業(yè)生水平，享受同等待遇。從以上《請示》可以看出，函授教育與夜大學畢業(yè)的學生必須達到普教學生同等水平，然而，不管是從成人高等教育的硬件措施還是軟件環(huán)境都難以與普教相媲美，如何能培養(yǎng)出普教畢業(yè)生的水平呢？猶如用比較好的原材料，但用相對落后的生產(chǎn)技術，怎能制造出消費者所需求的低碳、健康商品呢？《請示》中還規(guī)定成教畢業(yè)生與普教畢業(yè)生享受同等待遇，但殘酷的現(xiàn)實中卻是那么差強人意、令人心寒的待遇，何來同等待遇，有的盡是赤裸裸的歧視與不公！

二、成人高等教育改革與發(fā)展時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

隨著改革開放政策的不斷實施，在這一時期相繼頒布了《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》《中共中央關于科技體制改革的決定》及《中共中央關于關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。在《決定》中提出成人教育是我國教育事業(yè)重要組成部分，確立了成人教育的地位，掀開了我國成人高等教育體制改革的新篇章。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育政策的主要文本有：國家教委頒發(fā)《普通高等學校函授教育暫行工作條例》（１９８７年），國務院批轉(zhuǎn)《國家教育委員會關于改革與發(fā)展成人教育的決定》（１９８７年），國務院發(fā)布《高等教育自學考試暫行條例》（１９８８年），國家教委頒發(fā)《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》（１９９０年），國家教委在北京召開全國成人高等教育工作會議（１９９２年），國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委《關于進一步改革和發(fā)展成人高等教育工作會議》（１９９３年），中國中央與國務院頒發(fā)《中國教育改革與發(fā)展綱要》（１９９３年）和《關于〈關于中國教育改革與發(fā)展綱要〉的實施意見》（１９９４年），國家教委印發(fā)《普通高等學校函授教育評估基本內(nèi)容和準則》《普通高等學校夜大學評估基本內(nèi)容和準則》《普通高等學校函授教育評估指標體系（試行）》《普通高等學校大學評估指標體系（試行）》四個文件（１９９４年），第八屆人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國教育法》（１９９５年），第九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》（１９９８年），教育部頒發(fā)《關于高等學校以函授、夜大學方式舉辦本?？平逃囊庖姟罚ǎ保梗梗鼓辏┑?。在此時期，黨和政府都在積極發(fā)展成人高等教育，都在努力追尋適合我國現(xiàn)代化建設的成人高等教育發(fā)展方向與模式，從而頒發(fā)了一系列政策和具體措施，積極引導著成人高等教育的改革與發(fā)展。從政策文獻中可以看出，在此時期國家頒發(fā)了更多相關政策來促進成人高等教育的發(fā)展，取得了顯著成果，主要呈現(xiàn)出以下幾方面的特點：

１．明確成人教育的地位與作用。１９８７年６月２３日，國務院批轉(zhuǎn)了這次會議討論修改的《國家教育委員會關于改革和發(fā)展成人教育的決定》（后簡稱《決定》），對成人教育的地位、作用、方針、政策、任務、措施等做了明確的規(guī)定。這次會議成為改革開放以來成人教育發(fā)展歷程中一次承上啟下、繼往開來的重要會議，而《決定》成為指導成人教育改革發(fā)展的里程碑式的重要文獻。此外，在１９９５年３月頒布的《中華人民共和國教育法》中第二章第十九條規(guī)定：“國家實行職業(yè)教育制度和成人教育制度。”在法律法規(guī)上確定了成人教育的地位，推動和保障了成人高等教育健康、有序發(fā)展。

２．首次以行政法規(guī)形式對函授教育作出權(quán)威規(guī)定。１９８７年２月，國家教委頒發(fā)了《普通高等學校函授教育暫行工作條例》，這是我國函授教育史上第一個帶有法規(guī)性質(zhì)的綜合性指導文件，首次以行政法規(guī)的形式對函授教育的各個方面作出了權(quán)威性規(guī)定，其中關于“函授畢業(yè)生必須達到高等學校同層次、同類專業(yè)畢業(yè)生相應水平”的質(zhì)量一致性原則，成為函授教育的準繩?？梢?，政策法規(guī)對普通高等學校函授教育進行了嚴格要求，指導著函授教育進入與普通高校發(fā)展相同的軌道中繼續(xù)前行。

３．高等教育自學考試的發(fā)展更加合理化。１９８８年３月，國務院頒布了《高等教育自學考試暫行條例》，對自學考試的任務、方向、考試機構(gòu)、開考專業(yè)、考試辦法、考籍管理、社會助學、畢業(yè)生的使用和待遇等方面做了規(guī)定，使高等教育自學考試有了法規(guī)依據(jù)。據(jù)此可知，國家非常重視高等教育自學考試的改革與發(fā)展，對高等教育自學考試進行了多方面的法律規(guī)定，加速了我國高等教育自學考試完善的進程，有利于高等教育自學考試長遠、合理發(fā)展。

４．教育法與高等教育法相繼頒布。１９９５年３月頒布的《中華人民共和國教育法》和１９９９８年８月１９日頒布的《中華人民共和國高等教育法》，對我國各層次教育的發(fā)展都指明了方向，在其發(fā)展中終于有了教育法的保駕護航，更加有利于普通高等教育與成人高等教育彼此同舟共濟、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）成人高等教育政策存在的不足

這個時期在黨與政府的鼓勵之下，我國成人高等教育進入了快速改革與發(fā)展階段，成人高等教育的法律地位得到更好的保障，而且成人高等教育也得到更好的整頓，有效地遏制成人高校中亂辦班、亂收費、亂發(fā)文憑的“三亂”現(xiàn)象蔓延趨勢，成人高等教育開始朝著可持續(xù)發(fā)展之路走下去。但此時期的成人高等教育依然存在著一些不足之處。１．成人教育法終究難產(chǎn)?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》（１９９６年）、《中華人民共和國高等教育法》等相繼橫空出世，但成人教育法卻依然處于難產(chǎn)之狀態(tài)。盡管教育法與高等教育法中都確立了成人教育的法律地位，盡管國家在積極鼓勵成人高等教育的改革與發(fā)展，盡管成人高等教育比改革開放之初發(fā)展得更加完善，但成人高等教育進一步的改革與發(fā)展需要屬于自己的成人教育法的保駕護航。２．成人高等教育發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)顧此失彼現(xiàn)象。在成人高等教育的改革與發(fā)展過程中不能一味地追求“多樣化、多類型”的辦學形式，只顧數(shù)量的擴大化，而忽視質(zhì)量的最優(yōu)化。無可置疑的是，教學與學生質(zhì)量是成人高等教育生存下去的生命線，尤其是在社會主義現(xiàn)代化的發(fā)展形勢下，成人高等教育必須更加牢固地樹立質(zhì)量意識與質(zhì)量觀念，才能避免成人高等教育走上唯利是圖的道路，以致難以自拔、自毀前程。

三、成人高等教育深化與提升時期的政策嬗變

（一）成人高等教育政策制定的社會背景

２００１年５月，江澤民在亞太經(jīng)合組織人力資源能力建設高峰會議上的講話中明確指出：“構(gòu)筑終身教育體系，創(chuàng)建學習型社會。”江澤民同志在十六大報告中“全面建設小康社會的奮斗目標”部分指出，要“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發(fā)展”。學習型社會這個目標的提出正符合現(xiàn)階段我國的基本國情，也更加有利于促進我國社會主義現(xiàn)代化的建設。“全民學習、終身學習的學習型社會”是一個“人人學習、不斷創(chuàng)新、與時俱進”的現(xiàn)代化社會。而眾所周知的是成人教育是實施終身教育的先鋒隊，更是構(gòu)建學習型社會不可或缺的重要組成部分。學習型社會需要各年齡階段的人們進行學習，從而不斷地充實自己多方面的知識與能力，但僅僅依靠普通教育是難以完成這一艱巨的歷史使命的。因此，在大力提倡建設學習型社會的時期，成人高等教育更需要進行深化與提升，加快學習型社會的建設。

（二）主要政策文本與特點

這個時期有關成人高等教育的主要政策文本有：教育部頒發(fā)的《高等職業(yè)學校、高等專科學校和成人高等學校教學管理要點》（２０００年），《２００３－２００７年教育振興行動計劃》（２００４年），《教育部關于從２００４年起全國成人高校招生實行“秋季考試，第二年春季入學”的通知》（２００４年），《教育部辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)〈中央廣播電視大學關于廣播電視大學進一步面向農(nóng)村開展現(xiàn)代遠程教育的若干意見〉的通知》（２００４年），教育部辦公廳發(fā)出《教育部做好２００７年全國成人高校招生工作的通知》（２００７年），教育部印發(fā)了《關于成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》（２００７年），教育部辦公廳關于轉(zhuǎn)發(fā)《中央廣播電視大學“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》的通知（２００８年）、《教育部關于印發(fā)〈高等教育自學考試考籍管理工作規(guī)定〉的通知》（２００８年），《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０年）》，《教育部辦公廳關于印發(fā)〈網(wǎng)絡高等學歷教育招生與統(tǒng)考數(shù)據(jù)管理暫行辦法〉的通知》（２０１１年），教育部《關于做好２０１１年現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡高等學歷教育招生工作的通知》、教育部辦公廳《關于做好２０１２年現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡高等學歷教育招生工作的通知》，教育部辦公廳《關于做好２０１３年現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡高等學歷教育招生工作的通知》等。在此時期出臺了有關成人高等教育質(zhì)量提高的政策，呈現(xiàn)出持續(xù)深化并不斷提升發(fā)展的特征。

１．重視成人高等教育招生質(zhì)量與工作秩序。２００７年５月１１日，教育部辦公廳發(fā)出《教育部做好２００７年全國成人高校招生工作的通知》，文件要求：進一步加強考試環(huán)境的綜合治理，確保考試安全，嚴肅考風考紀，全面加強管理，規(guī)范辦學行為，營造公平、公正的成人高校招生考試環(huán)境；要標本兼治，有效防范有組織的大規(guī)模異地報考行為；要加強管理，確保招生質(zhì)量和工作秩序。２００７年１１月１５日，教育部印發(fā)了《關于成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》也指出，從２００８年起，普通高等學校停止招收成人脫產(chǎn)班，成人高等學校招收成人脫產(chǎn)的規(guī)模要根據(jù)具體行業(yè)需求從嚴、合理確定。

２．大力推行現(xiàn)代遠程教育模式。從２０１１年教育部辦公廳發(fā)布《關于做好２０１１年現(xiàn)代遠程教育試點高校網(wǎng)絡高等學歷教育招生工作的通知》一直到２０１３年，教育部每年都發(fā)布關于要做好現(xiàn)代遠程教育試點工作通知，可見黨與政府對發(fā)展現(xiàn)代遠程教育的關注與重視。因此，現(xiàn)代遠程教育已成為成人高等教育在未來發(fā)展之路上不可或缺的主力軍。

３．為促進學習型社會的建設，加快發(fā)展成人高等教育，正式進入深化與提升發(fā)展階段。２００４年我國發(fā)布《２００３－２００７年教育振興行動計劃》中指出，要大力發(fā)展繼續(xù)教育，提高社會各階層人民的文化知識水平，要求成人高等教育必須整合資源、深化改革、創(chuàng)新機制，有利于成人高等教育更好地教學與管理。

（三）成人高等教育政策存在的不足

盡管此時期成人高等教育發(fā)展在制度創(chuàng)新、經(jīng)費投入、體系完善及基礎能力建設等方面都有所深化與提升，且成人高等教育在規(guī)模上已是高等教育不可或缺的重要組成部分。遺憾的是，目前依然有相當一部分人（也包括教育的決策者）認為成人高等教育是普通高等教育的補充或替代，深信成人高等教育僅僅是調(diào)節(jié)普通高等教育生源盈虧的緩沖系統(tǒng)，導致其并沒有得到像普通高等教育那樣應有的尊重與地位；其次，成人教育法一直沒有誕生，而其他許多發(fā)達國家都擁有了自己的成人教育法，所以嚴重制約著成人高等教育的就業(yè)制度、證書制度、教育立交橋制度及人才制度等改革與創(chuàng)新；再次，十六大重點強調(diào)學習型社會的構(gòu)建，終身教育對學習型社會建設起著關鍵作用，而成人教育是終身教育推行過程中絕對的主力，但國家對成人高等教育的經(jīng)費投入比例依然很少，經(jīng)費投入的保障制度還需盡快完善。總之，雖然黨與政府針對成人高等教育的發(fā)展發(fā)布了一些相關政策法規(guī)，但對于成人高等教育的認可度依然難以比擬普通高等教育，同時，我國成人高等教育政策轉(zhuǎn)化為政策實踐的措施還需不斷強化。

作者：王鵬 張元釗 黃鴻鴻 單位：福建農(nóng)林大學文法學院 福建省社科院 閩江學院成人教育學院