一、發(fā)達國家城市環(huán)境治理模式及內(nèi)容

（一）政府主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式

政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式重視傳統(tǒng)政府的監(jiān)督和管理職能，各級政府及其職能機構(gòu)通過制定環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策和環(huán)境標準，采取一定的行政、經(jīng)濟和工程技術(shù)等方式，對城市環(huán)境進行綜合治理。該模式中政府是城市環(huán)境治理的重要行動主體，模式運作的方式是由上至下，具有行政集權(quán)和政府主導(dǎo)的特色。政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式具有三個特征。第一，政府在城市環(huán)境治理過程中發(fā)揮著強勢影響力，并具有主導(dǎo)地位。與環(huán)境治理有關(guān)的市場主體的生產(chǎn)運作、農(nóng)民的生產(chǎn)活動、社會團體和公民個人的相關(guān)活動都受到政府的管理和監(jiān)督，政府具有不可替代的地位和作用。第二，政府不僅是城市環(huán)境保護工作的組織者、動員者、促進者，還是城市環(huán)境保護工作的協(xié)調(diào)者、主要監(jiān)督者和仲裁者。這種具有壟斷性和一方獨大的角色使得政府在城市環(huán)境治理過程中權(quán)限很大，很多不該管的事務(wù)也一并管理。第三，治理工具上以行政手段為主，以經(jīng)濟手段為輔。行政手段具有權(quán)威性、強制性和垂直性，政府制定城市環(huán)境治理的法律、法令、條例、決議、命令、規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件，相關(guān)部門進行環(huán)境的檢測、檢查和監(jiān)督工作。

（二）市場主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式

市場主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式重視發(fā)揮經(jīng)濟手段和市場主體的作用，通過市場化機制來籌集城市環(huán)境治理所需的資金，引導(dǎo)和激勵企業(yè)、社會個體參與城市環(huán)境治理。一方面，市場可以彌補城市環(huán)境治理所需的資金不足問題，有利于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和加大處理城市環(huán)境污染的力度；另一方面，市場機制可以利用其對供求、價格、競爭、風(fēng)險等要素等信息的快速反應(yīng)和靈活處理的優(yōu)勢進行城市環(huán)境的資本投入、運營和效益管理。城市環(huán)境治理的市場化機制的措施包括：收取產(chǎn)品稅、資源稅、污染稅、原料稅、排污費、使用費、補償費等；提供財政補貼、優(yōu)惠貸款和環(huán)境基金，建立環(huán)境資源損害賠償責(zé)任；實行押金—退款制度；污染許可證和資源配額的交易等（陳海秋，2010）。

從形式上來分析，市場化治理模式主要表現(xiàn)為建設(shè)—運營—移交、政企合資、合同委托、社區(qū)自助、TOT等多種形式。這些不同形式中，市場主體都有不同程度的資本融入或管理參與，重在發(fā)揮私營部門的優(yōu)勢，減少政府的微觀管理，避免政府失靈的出現(xiàn)，同時又可以保證企業(yè)的利潤，分擔(dān)風(fēng)險，減輕政府負擔(dān)和社會負擔(dān)，從而互相取長補短，實現(xiàn)多方共贏。以建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓的形式為例，政府通過合同授予私營企業(yè)一定期限的特許專營權(quán)，以私人資本參與城市環(huán)境治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營，通過向使用者收取費用或出售產(chǎn)品回收資本投入賺取利潤；待特許權(quán)期限結(jié)束時，城市的基礎(chǔ)設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府，其運作過程包括建設(shè)（Build）、經(jīng)營（Operate）、轉(zhuǎn)讓（Transfer）三個環(huán)節(jié)。

（三）多元主體的城市環(huán)境治理模式

相對于政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)的城市環(huán)境治理模式，該模式中多元主體共同參與，存在多個機制，致力于建立多主體投入、多形式經(jīng)營的經(jīng)營機制和利益分配機制。政府、市場和社會組織在城市環(huán)境治理過程中發(fā)揮著其他主體不可替代的作用。“各種治理主體依據(jù)環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境政策和環(huán)境標準，調(diào)控城市中人們的生產(chǎn)生活活動，協(xié)調(diào)城市經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系，限制人們損害城市環(huán)境質(zhì)量的行為，以維護城市環(huán)境、實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展”。

多元主體的城市環(huán)境治理模式中，政府充當其“元治理”的角色，制定環(huán)境保護的法律、法令、條例、決議、規(guī)章制度及其他規(guī)范性文件，相關(guān)的職能部門承擔(dān)環(huán)境的檢測、檢查和監(jiān)督職能，維護良好的政策環(huán)境，投資成本較大的與環(huán)境治理有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立公平、公正、有序競爭的市場環(huán)境，保護因經(jīng)濟外部效應(yīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染而受害的群體利益，通過各種方式對其進行補償。企業(yè)協(xié)會制定環(huán)境保護的標準，通過和政府、社會的互動，及時就環(huán)境污染問題進行溝通，積極尋求降低和遏制城市環(huán)境污染的對策。第三部門由于其成員遍布各個領(lǐng)域，且深入基層，獲取信息快捷、全面、真實，發(fā)揮著政府和企業(yè)不可替代的功能和作用。

二、西方模式對中國城市環(huán)境治理的啟示

（一）完善法治和政府戰(zhàn)略引導(dǎo)

完善法治對于中國城市環(huán)境的治理具有重要的意義，其包括形式意義的法治和實質(zhì)意義的法治兩個層面，二者不可或缺。一方面，在城市環(huán)境治理上要有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，加強法律、規(guī)章制度的制定和執(zhí)行，形成一套完備的系統(tǒng)。環(huán)境保護的法律要增加專項法律法規(guī)，增強可操作性、事務(wù)性、針對性。另一方面，城市環(huán)境治理需要培養(yǎng)市民的環(huán)境保護的法律意識，外在的環(huán)境保護的法律制度要內(nèi)化為政府官員和市民個體“法律至上”、“法律主治”、“制約權(quán)力”、“保障權(quán)利”的價值觀、行為原則和社會精神意識，樹立環(huán)境保護人人有責(zé)、經(jīng)濟增長不能以環(huán)境惡化為代價的理念。

政府戰(zhàn)略引導(dǎo)主要體現(xiàn)在城市環(huán)境的治理要加強生態(tài)效益與經(jīng)濟效益的平衡發(fā)展。生態(tài)效益與經(jīng)濟效益二者之間相互依賴和相互制約，都是不可或缺的重要組成部分?，F(xiàn)代城市市民追求的生活是精神、物質(zhì)、文化的全方位、有品味的生活，而非僅僅是物質(zhì)的生活。生態(tài)效益是形成經(jīng)濟效益的客觀自然條件，經(jīng)濟效益是形成生態(tài)效益的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟效益是市場機制的目標導(dǎo)向，服從于經(jīng)濟人假設(shè)，是經(jīng)濟主體追求個人利益的理性選擇，但是也具有負面的經(jīng)濟外部性。各級政府要結(jié)合本地實際，制定和實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)展低碳經(jīng)濟，節(jié)能減排，創(chuàng)造持久的經(jīng)濟效益。

（二）完善城市環(huán)境治理綜合評價指標體系建設(shè)

城市環(huán)境治理綜合評價指標體系的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，指標設(shè)置要涵蓋多個方面，既要科學(xué)，又要合理、可行，既要有質(zhì)的要求，又要有量化的操作，要兼顧環(huán)境質(zhì)量、污染防治和城市建設(shè)三個方面。完善的綜合評價指標體系有助于提高政府開展城市環(huán)境綜合治理的積極性，促進城市環(huán)境治理層次的提升。城市環(huán)境治理綜合評價指標的設(shè)計要從以下方面進行：第一，頂層設(shè)計和實踐的操作性緊密結(jié)合。指標體系的頂層設(shè)計需要規(guī)劃城市環(huán)境治理的長期戰(zhàn)略，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。同時，城市環(huán)境治理的具體政策設(shè)計應(yīng)以戰(zhàn)略目標為指導(dǎo)，具有操作性，保證相關(guān)的政策在基層得到順利執(zhí)行。

第二，系統(tǒng)性和協(xié)作性緊密結(jié)合。城市環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，城市環(huán)境治理綜合評價指標設(shè)計要使得各部分的指標相互聯(lián)系，互相配合，發(fā)揮整體性功能。指標設(shè)計遵循協(xié)作性原則，有利于使城市環(huán)境治理綜合評價指標體系更加規(guī)范，有助于城市環(huán)境治理的開展。

第三，國際經(jīng)驗和中國國情緊密結(jié)合。英國、美國、德國等發(fā)達國家在城市環(huán)境治理過程中有成功的經(jīng)驗和沉痛的教訓(xùn)，需要加強國際交流和合作。同時，城市環(huán)境治理綜合評價指標體系的完善要植根于中國現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和瓶頸問題所在，針對性地分析問題和解決問題。

第四，正強化和負強化緊密結(jié)合。正強化是指對實施經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、保護環(huán)境、發(fā)展低碳經(jīng)濟、減少環(huán)境污染的行為實行獎勵，激發(fā)優(yōu)化城市環(huán)境治理的行為主體的內(nèi)在積極性，實現(xiàn)城市環(huán)境治理的正面效果和良性循環(huán)。負強化是指對與城市環(huán)境治理目標相違背的短期行為、污染環(huán)境和破壞自然生態(tài)的實行罰款、停止營業(yè)、法律追究等手段。

（三）積極發(fā)揮第三部門組織和社會

公眾在城市環(huán)境治理中的作用第三部門組織在城市環(huán)境治理中發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟體制的建立，中國政府由過去的全能型政府、管制型政府向有限型政府、法治型政府轉(zhuǎn)變，公民社會也在發(fā)育過程之中，大量的第三部門組織得以產(chǎn)生和發(fā)展，積極關(guān)注城市治理生態(tài)危機，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

在城市環(huán)境治理過程中，為了發(fā)揮第三部門組織和社會公眾在城市環(huán)境治理中的作用，需要從以下三方面進行努力：首先，政府要創(chuàng)造有利于環(huán)境保護組織成長和發(fā)展的環(huán)境，為環(huán)保組織提供政策支持，積極采取其提出的合理建議，配合其保護城市的行動，為其提供一定的基金支持，使其成為連接政府、企業(yè)與社會間的橋梁與紐帶，建設(shè)和諧社會，推動城市可持續(xù)發(fā)展。其次，環(huán)境保護組織要加強自身的建設(shè)，要處理好和政府的合作關(guān)系，規(guī)范自身的管理和組織活動，提高組織人員的素質(zhì)，嚴格進行組織的財務(wù)管理，積極開展環(huán)境保護工作，促進社會的環(huán)保參與，提升市民的環(huán)保意識，改進市民的環(huán)保行為，開展環(huán)境維權(quán)和法律援助，參與政府環(huán)保政策的制定與執(zhí)行，監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，維護公眾環(huán)境權(quán)益。再次，第三部門組織要積極進行管理創(chuàng)新。當前城市環(huán)境問題日益突出，污染有進一步惡化的趨勢，環(huán)保組織要面對新形勢與時俱進，探索第三部門組織、政府、市場、社會大眾之間的良性互動，多方參與，共建美好家園。

作者：楊亞南 單位：東莞理工學(xué)院政法學(xué)院