與《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)相比，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收條例》)在立法理念上取得了較大進步，①在一些重大問題上基本回應了社會的法律需求。②不過，中肯地講，《征收條例》的實施卻差強人意，由國家四部委聯合通報的2011年上半年的11起強拆致人傷亡案，即為例證。問題出在哪兒?歷史慣性、施政模式、執政心理、土地財政、人地關系等都是可能的原因，但《征收條例》本身的“簡陋”也是一個不可忽視的因素。僅用三十五個條文來實現“規范征收”、“維護公益”、“保障私權”等三大立法目的，《征收條例》恐怕只能算是“微言大義”了。由此導致的問題是，制度設計的科學性和操作性被大大降低。在筆者看來，《征收條例》的頒行并不意味著解決房屋征收問題已經取得了(那怕是階段性的)勝利，恰恰相反，這僅僅是一個開始。有鑒于此，本文擬就《征收條例》存在的幾個重要問題加以分析并作前瞻性探討。

一、征收請求人與征收決定人

征收關系屬于復合性法律關系，包括征收決定關系和征收補償關系。征收決定關系的主體雙方是征收請求人和征收決定人。關于征收決定關系，《征收條例》雖就房屋征收決定作了一些原則性規定，但就如何啟動征收決定程序卻未置一詞，這表明立法者對征收決定關系尚未形成清晰認識，特別是沒有認識到“建設單位”作為征收請求人的法律地位。

(一)征收請求人

征收請求人是有權提出征收請求的主體，是征收決定程序的發動者。由于《征收條例》未對征收請求人作出規定，因此，有學者將征收參與人概括為征收主體、實施主體、協助主體和被征收主體，③從而將征收請求人排除在外。這并不準確，不符合征收法理。從目的上講，房屋征收是“為了公共利益的需要”，但“公共利益為什么會有需要”，還必須落實到具體的建設活動上。《征收條例》第8條列舉的“公共利益的需要”的情形，實際上都是指符合公益性要求的“各項建設活動”(《征收條例》第9條用語)。沒有具體的建設活動，“公共利益的需要”無從談起!為此，將具體建設活動的項目人確定為征收請求人，乃各國征收立法之通例。在我國法上，具體建設活動的項目人被稱為建設單位。在《拆遷條例》時期，建設單位稱為拆遷人;而按照征收法理的要求，建設單位應當是征收請求人。建設單位雖既不能決定是否征收，也無法左右征收的具體進程，但不能因此而無視其應有的征收請求人地位。在《征收條例》中，只有第27條提到了建設單位，且是禁止性規定，即“禁止建設單位參與搬遷活動”。《征收條例》對建設單位的這種態度，給人的感覺是，建設單位在整個房屋征收程序中無任何法律地位，房屋征收似乎與其毫不相干。的確，在《拆遷條例》時期，因立法錯誤地將房屋征收關系定性為純粹的拆遷人與被拆遷人間的私法關系，導致平等法律關系中的一方主體(作為拆遷人的建設單位)取得凌駕于另一方主體(作為被拆遷人的房屋所有權人)之上的強勢地位，從而引發了違法拆遷、暴力拆遷等一系列嚴重的法律問題和社會問題。但矯枉切莫過正，問題的根源并不在于建設單位參與房屋征收關系，而在于《拆遷條例》沒有擺正建設單位在整個房屋征收關系中的位置。“名不正則言不順，言不順則事不成”，《拆遷條例》的癥結在于建設單位的角色錯位。遺憾地是，《征收條例》將作為征收請求人的建設單位從征收關系中完全清除了出去!房屋征收決定是一項依申請作出的行政行為，其被動性決定了征收決定人不可能依職權直接作出征收決定，必須把征收申請的提出與是否準予征收的審核確定為一個獨立的程序階段和獨立的法律關系，賦予建設單位應有的征收請求人地位。④

(二)征收決定人

征收決定人是征收決定關系的另一主體，是對征收請求予以審核并最終作出征收決定的主體。征收決定人不同于征收人。征收人是擁有征收權的主體，而征收決定人只是擁有征收決定權的主體。⑤征收權專屬于國家，而征收決定權則分屬于法定的地方人民政府。⑥根據《征收條例》的規定，市、縣級人民政府為征收決定人。這里的市級人民政府主要包括除直轄市以外的設區的市、直轄市所轄區、自治州人民政府等，縣級人民政府主要包括不設區的市、市轄區(直轄市所轄區除外)、縣、自治縣人民政府等。⑦關于征收決定人，有以下幾個問題需要明確:一是征收決定權能否委托其他主體行使。在實踐中，有地方人民政府將征收決定權委托給其他部門，由受委托的部門行使征收決定權。⑧筆者認為，征收決定權專屬于法律規定的市、縣級人民政府，其既是法律賦予市、縣級人民政府的權力，也是市、縣級人民政府負擔的職責，將其另行委托于法無據。同時，征收屬于財產權剝奪制度，為切實保障財產權人的權益，也不宜由人民政府以外的其他部門作出征收決定。二是設區的市(直轄市除外)與市轄區(直轄市所轄區除外)的人民政府如何分享征收決定權。對此，有地方人民政府規定，征收決定權由市級人民政府統一行使。⑨筆者認為，根據“屬地管理、分級負責”的原則，征收決定權應由設區的市和其所轄區的人民政府共同分享，由市級人民政府統一行使亦于法無據。至于兩級人民政府如何分享征收決定權的問題，《征收條例》作了留白處理，這意味著設區的市人民政府有權根據本行政區域的實際情況自主決定。???三是具有市、縣級級別的各類經濟及技術開發區的管委會是否擁有征收決定權。對此，有學者認為，各類開發區無論什么級別，由于缺乏法律授權，都無權作出征收決定。???在征收實踐中，大多數地方人民政府也傾向于認為各類開發區管委會不享有征收決定權。???但也有少數地方人民政府認為，市人民政府派出的管委會，如果地方性法規規定具有縣級經濟社會事務管理權限的，則依法享有征收決定權。???筆者認為，不論何種行政級別的開發區管委會，都不應當擁有征收決定權，因為其不屬于一級地方人民政府。若地方人民政府不當地授予開發區管委會以征收決定權，人民法院應以決定主體不合法為由宣告其作出的征收決定無效。