一、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀

(一)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律、法規(guī)和規(guī)章

截至目前，我國已制定出40多部國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國食品安全法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《全國產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》、《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等。諸多農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)已經(jīng)逐漸系統(tǒng)化，形成了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律和法規(guī)的集合法群與總體框架，且日趨科學(xué)合理。

(二)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入和認(rèn)證制度

國家質(zhì)檢總局于2002年推出了食品(農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，主要包括:生產(chǎn)企業(yè)必須經(jīng)過基本生產(chǎn)條件審查;產(chǎn)品必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)和法律、法規(guī)要求，是經(jīng)過檢驗(yàn)的合格產(chǎn)品;合格產(chǎn)品進(jìn)入市場銷售時(shí)，必須加注QS(QualitySafe:質(zhì)量安全)標(biāo)志。當(dāng)前，我國多部門對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行多種形式的質(zhì)量安全認(rèn)證:農(nóng)業(yè)部設(shè)立中國綠色食品發(fā)展中心、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心分別對綠色食品、無公害農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證管理;國家環(huán)保總局成立有機(jī)食品發(fā)展中心對有機(jī)食品進(jìn)行認(rèn)證和管理;國家農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局和國家工商行政管理總局商標(biāo)局等三個(gè)部門對地理標(biāo)志產(chǎn)品(農(nóng)產(chǎn)品)進(jìn)行認(rèn)證、監(jiān)督和管理。

二、存在問題

(一)部門多頭監(jiān)管、效率低下

不同管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品鏈的不同環(huán)節(jié)(見表1)，造成了多個(gè)部門“多方散分、齊抓共管”的局面。部門的多頭管理，中間缺少必要的協(xié)調(diào)和溝通，致使出臺(tái)的法律、法規(guī)和制度的執(zhí)法效率大打折扣;若出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品(食品)質(zhì)量安全問題，也易出現(xiàn)相互推諉、問責(zé)無人的現(xiàn)象。管理機(jī)構(gòu)之間權(quán)屬關(guān)系模糊，監(jiān)管內(nèi)容亦有重復(fù)，不但加重了市場主體的運(yùn)營成本，一定程度上浪費(fèi)了管理資源，而且也會(huì)發(fā)生許多矛盾，引致各部門之間監(jiān)督和管理權(quán)限相互摩擦與沖突。

(二)法律法規(guī)體系存在缺陷

我國有一部分農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律和法規(guī)出臺(tái)時(shí)間較早、覆蓋面不寬、標(biāo)準(zhǔn)不高，難以適應(yīng)現(xiàn)階段廣大消費(fèi)者對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的新需求和新變化;部分相關(guān)法律、法規(guī)、條例和制度比較籠統(tǒng)，可操作不強(qiáng)，具體實(shí)施起來或多或少“無章可循”;一些法律和法規(guī)的兼容性存在相互交叉和矛盾、執(zhí)行部門協(xié)調(diào)不一致等狀況;相關(guān)政府職能部門在執(zhí)法過程中，缺乏規(guī)范性和持續(xù)性，背離了制定法律和法規(guī)的初衷，降低了它們應(yīng)有的效力。

(三)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證及檢驗(yàn)檢測體系問題突出

1．農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系

我國食品(農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系始建于20世紀(jì)60年代，截至《食品安全法》公布施行前(2009年2月28日)，已有食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品等國家標(biāo)準(zhǔn)2000余項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)2900余項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)1200余項(xiàng)，基本建立了以國家標(biāo)準(zhǔn)為核心，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為補(bǔ)充的食品(農(nóng)產(chǎn)品)標(biāo)準(zhǔn)體系。受食品(農(nóng)產(chǎn)品)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)評估能力等因素制約，現(xiàn)行食品(農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)還存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在:(1)各部門分別制定各自的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，雖總體數(shù)量較多，可相互間既有交重、又有脫節(jié)，其協(xié)調(diào)性和銜接程度較低;(2)食品(農(nóng)產(chǎn)品)質(zhì)量安全體系中的個(gè)別重要指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)存在缺失，尚不能滿足當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管需求;(3)一些標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡較長，通用性不強(qiáng)，部分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)欠缺風(fēng)險(xiǎn)評估依據(jù)，影響了其科學(xué)性和合理性;(4)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性強(qiáng)、執(zhí)行要求較高，需加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)和貫徹實(shí)施。

2．農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證體系

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證經(jīng)過不斷探索，業(yè)已取得了顯著的階段性成果，但也存在一些問題:(1)認(rèn)證種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)多重且不統(tǒng)一;(2)相關(guān)監(jiān)督和管理部門對認(rèn)證后食品(農(nóng)產(chǎn)品)的監(jiān)管機(jī)制不健全，存在懲處不嚴(yán)、執(zhí)法不力的情況;(3)認(rèn)證體系仍不完善，缺少專業(yè)技術(shù)人才;(4)認(rèn)證知識普及率不高，致使認(rèn)證產(chǎn)品不能得到社會(huì)認(rèn)可。此外，我國對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證方面的宣傳力度還很小，政府、企業(yè)、生產(chǎn)者(農(nóng)戶)和消費(fèi)者等各利益主體未對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證的重要性給予足夠的關(guān)注和重視。有些農(nóng)產(chǎn)品雖然已經(jīng)具備了申請和認(rèn)證條件，可對農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)證意義認(rèn)識不充分，覺得其農(nóng)產(chǎn)品只要能以自己認(rèn)為不錯(cuò)的價(jià)格賣出去，沒有必要將資金和精力投入到認(rèn)證的注冊、認(rèn)證及管理上，這也一定程度上影響了農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全認(rèn)證。

3．農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測體系

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證體系、標(biāo)準(zhǔn)體系與檢驗(yàn)檢測體系互為補(bǔ)充，促進(jìn)了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作的發(fā)展。目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測體系存在的問題是:(1)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)、部門設(shè)置重復(fù)，相互間協(xié)調(diào)性差，效率低下;(2)部分質(zhì)檢機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室環(huán)境條件較差，檢驗(yàn)檢測設(shè)備老舊低效，檢驗(yàn)檢測手段比較落后;(3)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊，缺乏高、精、尖的技術(shù)型人才，同時(shí)也缺少管理型人才;(4)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的地域分布不均衡，特別是中西部地區(qū)，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室的建設(shè)滯后，基層設(shè)置幾乎空白。

三、發(fā)展策略

(一)完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，加強(qiáng)各部門之間的溝通協(xié)調(diào)

法律法規(guī)體系、質(zhì)量監(jiān)管體系和行政管理體系構(gòu)成了一個(gè)完整的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系。在農(nóng)產(chǎn)品管理體系中，法律法規(guī)體系是基礎(chǔ)，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系是依據(jù)，行政管理體系是主體(周應(yīng)恒，2008)。只有明晰各部門在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中認(rèn)證條件確認(rèn)與申報(bào)、生產(chǎn)(種植)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程的制定和評價(jià)、生產(chǎn)基地和市場流通中相關(guān)的檢驗(yàn)檢測等技術(shù)鑒定和質(zhì)量安全監(jiān)管等工作職責(zé)，才能建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，共同促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。因此，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，需要從法律法規(guī)體系、質(zhì)量監(jiān)管體系和行政管理體系方面著手:

1．完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理法律法規(guī)體系

頒布實(shí)施專門的食品安全法，在當(dāng)前《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的基礎(chǔ)上，對其強(qiáng)化和完善;對當(dāng)前諸多種類繁多的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，擯棄那些“過時(shí)”、“不適用”的“舊法律法規(guī)”，完善整個(gè)法律法規(guī)體系;加大觸犯或違犯農(nóng)產(chǎn)品法律法規(guī)的處罰力度。

2．健全質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證及檢驗(yàn)檢測體系

繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)證的研究及修訂，建立和完善一套既符合當(dāng)前我國國情又與國際接軌的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證體系，合理設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系的層級構(gòu)成。引進(jìn)國際領(lǐng)先的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測技術(shù)，建立統(tǒng)一、高效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系。

3．健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全行政管理體系

梳理各個(gè)農(nóng)產(chǎn)品(食品)管理部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)整、明晰其監(jiān)管職責(zé)，盡可能減少監(jiān)管部門之間的相互推諉;建立和完善農(nóng)產(chǎn)品(食品)質(zhì)量安全信息披露機(jī)制;建立和完善農(nóng)產(chǎn)品(食品)安全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制;加強(qiáng)制度建設(shè)，完善農(nóng)產(chǎn)品(食品)控制體系。

(二)建立質(zhì)量安全信息可追溯系統(tǒng)，明確供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)責(zé)任

加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息可追溯系統(tǒng)的宣傳，增加對信息可追溯系統(tǒng)相關(guān)知識的了解程度，通過各種途徑和方式(如:電視、報(bào)刊、雜志、培訓(xùn)等)，促進(jìn)對加貼信息可追溯標(biāo)簽農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)和購買。另外，加大對加貼信息可追溯標(biāo)簽農(nóng)產(chǎn)品的供給，通過多種途徑降低加貼信息可追溯標(biāo)簽農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。為保證農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全性和信譽(yù)，要積極指導(dǎo)注冊人規(guī)范使用、管理商標(biāo)標(biāo)識，對違反標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)者(農(nóng)戶)或企業(yè)吊銷“三品一標(biāo)”(無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)食品和地理標(biāo)志產(chǎn)品)的標(biāo)識使用資格。推廣使用商標(biāo)防偽標(biāo)簽技術(shù)，利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)編寫條形碼、保存相關(guān)記錄，從生產(chǎn)、加工、流通、銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行追蹤，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量安全問題時(shí)，便可進(jìn)行信息追蹤，盡快發(fā)現(xiàn)問題所在環(huán)節(jié)并進(jìn)行控制，從而明確供應(yīng)鏈上各利益主體的相應(yīng)責(zé)任。

(三)加強(qiáng)對質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持力度

地方政府可對從事質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶或企業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，使之“有利可圖”，這樣才能極大地刺激質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)積極性;大力扶植和支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展，特別是從財(cái)政資金上給予傾斜或補(bǔ)貼，更好地發(fā)揮其在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量安全性及銷售中的推動(dòng)和促進(jìn)作用;運(yùn)用財(cái)政資金支持質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地的建設(shè)、基地農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用和推廣工作等，以期保證生產(chǎn)基地能夠規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)出符合標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品;大力扶持從事質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售企業(yè)，從財(cái)政上支持其銷售方式和渠道的拓展，如:舉辦質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)，建立網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)，開展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等。

(四)加大對質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的宣傳力度

大力宣傳實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要意義，讓生產(chǎn)農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)等利益主體充分認(rèn)識到，實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全水平提高、農(nóng)民增收以及整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要作用。另外，也要加大消費(fèi)者對質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)知和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的了解和認(rèn)知，通過相應(yīng)的市場營銷策略，努力做到讓消費(fèi)者可有效識別并及時(shí)舉報(bào)有質(zhì)量安全問題的農(nóng)產(chǎn)品，充分發(fā)揮消費(fèi)者在維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的作用，喚起社會(huì)上每一位消費(fèi)者對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的保護(hù)意識，從簡單的保護(hù)意愿轉(zhuǎn)化成切實(shí)的行動(dòng)。

(五)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場監(jiān)管力度，維護(hù)良好的市場秩序創(chuàng)新相關(guān)行政管理部門的市場監(jiān)督和管理機(jī)制，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息行政管理體制，強(qiáng)化凸顯政府的核心作用;進(jìn)一步加大執(zhí)法和懲處力度，適時(shí)開展專項(xiàng)整治工作，依法嚴(yán)厲打擊制假造假、以次充好事件及“敗德行為”，杜絕假冒偽劣農(nóng)產(chǎn)品充斥市場，保證質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品的市場聲譽(yù)，切實(shí)維護(hù)質(zhì)量安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)戶、企業(yè)和消費(fèi)者等利益主體的合法權(quán)益;建立多種信息披露方式，規(guī)范媒體在信息披露中的行為，正確發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用;定期、及時(shí)、動(dòng)態(tài)披露或發(fā)布有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的信息，包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢測、抽檢結(jié)果、處理意見，農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息和企業(yè)品牌信息等，努力維護(hù)良好的市場秩序。

作者：劉瑞峰 單位：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院