一、浙江土地利用體制改革措施的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中，帕累托原理被視為社會(huì)資源配置的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，該原理包括兩個(gè)部分，一是帕累托改進(jìn)，即一項(xiàng)社會(huì)改革使得一部分人福利增加的同時(shí)并不減少其他社會(huì)成員的福利；二是帕累托最優(yōu)，即資源配置的理想狀態(tài)。而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，幾乎不可能同時(shí)滿(mǎn)足帕累托最優(yōu)的所有條件，往往一項(xiàng)政策變動(dòng)在改善一部分人福利的同時(shí)使得另一部分人的福利受損，也即存在外部性問(wèn)題，為了解決這一問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了補(bǔ)償原理，該原理認(rèn)為，如果某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策變革可能導(dǎo)致一部分人受損時(shí)，只要受益者在彌補(bǔ)受損者損失之后仍有剩余，則該項(xiàng)改革是可取的。需要指出的是，根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理，收入分配與資源配置效率無(wú)關(guān)，也即補(bǔ)償行為是否真實(shí)發(fā)生并不影響資源配置效率，但問(wèn)題是，如果補(bǔ)償行為并未發(fā)生則必然導(dǎo)致一部分人福利增加的同時(shí)而另一部分人的福利受損，這和帕累托改進(jìn)是矛盾的，因而只有補(bǔ)償行為實(shí)際發(fā)生，才屬于帕累托改進(jìn)。

２０世紀(jì)６０年代，產(chǎn)權(quán)理論經(jīng)科斯提出以后，得到大力發(fā)展。科斯認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，如果交易成本為零，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化交易也可以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)，解決經(jīng)濟(jì)外部性問(wèn)題，上述產(chǎn)權(quán)理論被人稱(chēng)為“科思定律”。美國(guó)在２０世紀(jì)６０、７０年代推出的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度被視為科思定律的具體實(shí)踐，土地所有者可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)———土地發(fā)展權(quán)的市場(chǎng)交易內(nèi)部化其在土地分區(qū)制下因土地開(kāi)發(fā)權(quán)受限制而產(chǎn)生的外部性成本。國(guó)內(nèi)有學(xué)者也將“建設(shè)用地折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”等三項(xiàng)浙江土地利用體制改革稱(chēng)為“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的‘浙江模式’”，認(rèn)為該模式完全符合“科斯定律”所揭示的通過(guò)產(chǎn)權(quán)或分項(xiàng)權(quán)利的市場(chǎng)化交易可實(shí)現(xiàn)資源有效配置的規(guī)律，是帕累托改進(jìn)。

實(shí)際上，折抵指標(biāo)有償調(diào)劑制度雖類(lèi)似于ＴＤＲ模式，但實(shí)質(zhì)上存在著很大的差異，主要體現(xiàn)在：首先是兩者的目的不同，在ＴＤＲ模式中，無(wú)論是對(duì)“發(fā)送區(qū)”農(nóng)地轉(zhuǎn)用的限制還是對(duì)“接收區(qū)”土地開(kāi)發(fā)密度的設(shè)定，其本質(zhì)都是為了保護(hù)耕地資源，減少土地資源占用，提高土地資源的利用效率，而“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”將“折抵指標(biāo)”出讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到了接收區(qū)，并未設(shè)定接收區(qū)的開(kāi)發(fā)密度，大幅擴(kuò)張了建設(shè)占用耕地的總規(guī)模，實(shí)際不僅不利于耕地保護(hù)，也不利于接收區(qū)土地資源配置效率的提高；其次土地產(chǎn)權(quán)制度不同，交易的受益主體也不相同，ＴＤＲ是建立在土地私有的基礎(chǔ)上，交易主體是土地直接所有者（如農(nóng)場(chǎng)主）和使用者（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商），土地所有者通過(guò)交易直接獲得補(bǔ)償，而中國(guó)農(nóng)地是集體所有制，農(nóng)民并沒(méi)有農(nóng)地的所有權(quán)，在“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”中，地方政府作為農(nóng)民集體的“代理人”成為交易雙方主體，不管是指標(biāo)出讓方還是指標(biāo)接收方，其目的均指向土地財(cái)政，被排除在交易主體之外的農(nóng)民，所獲收益極低，缺乏有效監(jiān)管與約束的土地開(kāi)發(fā)加大了生態(tài)退化的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏總量控制的耕地占用加劇了優(yōu)質(zhì)耕地資源的流失，也損害了農(nóng)民的福利；三是交易方式不同，“折抵指標(biāo)”的轉(zhuǎn)讓行為許多是在行政命令下進(jìn)行的，交易價(jià)格受到行政干預(yù)的扭曲，并未真實(shí)反映指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值，未能滿(mǎn)足科斯定律關(guān)于市場(chǎng)化交易的條件，指標(biāo)接收方仍然獲得了因建設(shè)用地指標(biāo)擴(kuò)大的外部性收益，而指標(biāo)的出讓方，由于并不影響其代理人在其它地方獲得彌補(bǔ)，也愿意承擔(dān)因非市場(chǎng)化交易導(dǎo)致的外部性成本，并最終對(duì)土地資源的配置效率產(chǎn)生消極影響。盡管土地利用體制改革的“浙江模式”存在上述問(wèn)題，但該項(xiàng)政策在一定程度上糾正了計(jì)劃配置建設(shè)占用耕地資源的缺陷，根據(jù)張蔚文等（２００９）的研究，浙江耕地占用指標(biāo)從邊際收益較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移到邊際收益較高的地區(qū)，也使總的邊際收益得到了提高。

社會(huì)福利總量的增加使得該項(xiàng)改革措施滿(mǎn)足了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定律的要求，但由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷以及行政干預(yù)等因素，收益分配不夠合理，特別是大多時(shí)候?qū)⑥r(nóng)民排除在收益分配之外，缺少對(duì)于農(nóng)民利益受損的實(shí)質(zhì)補(bǔ)償，損害了農(nóng)民的福利，未能滿(mǎn)足帕累托改進(jìn)的要求。因而，完善浙江土地利用體制，須從完善指標(biāo)交易的市場(chǎng)機(jī)制以及收益分配機(jī)制等方面著手。

二、改進(jìn)和完善土地利用體制的政策設(shè)想

1.完善建設(shè)用地使用市場(chǎng)化調(diào)節(jié)機(jī)制，改進(jìn)土地利用管理體制一是探索建立全國(guó)總量控制之下的建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。針對(duì)浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不足的問(wèn)題，在國(guó)家“年度土地利用計(jì)劃”基礎(chǔ)上設(shè)立建設(shè)占用耕地彈性指標(biāo)，并建立指標(biāo)的市場(chǎng)化交易平臺(tái)，以供浙江等建設(shè)用地需求旺盛地區(qū)的地方政府購(gòu)買(mǎi)，所得收益專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼給耕地保護(hù)任務(wù)較多的地區(qū)，由于發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用邊際收益較高，在扣除指標(biāo)購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用之后仍有剩余，因而提高了土地資源的配置效率。更為主要的是，總量控制之下的指標(biāo)市場(chǎng)化交易，適度提高發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)占用耕地的成本，也有助于這些地區(qū)土地節(jié)約使用機(jī)制的形成和土地利用效率的提高。

二是建立全國(guó)統(tǒng)一的建設(shè)用地整理折抵指標(biāo)市場(chǎng)化交易平臺(tái)，在總量控制下，探索將折抵指標(biāo)有償調(diào)劑拓展到全國(guó)范圍。浙江后備耕地資源匱乏，缺乏外部監(jiān)管，“折抵指標(biāo)”調(diào)劑規(guī)模的擴(kuò)大勢(shì)必將降低補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，加劇浙江耕地的隱性流失和生態(tài)退化的風(fēng)險(xiǎn)。如果在控制調(diào)劑總量的前提下，將“折抵指標(biāo)”調(diào)劑對(duì)象擴(kuò)展到全國(guó)范圍，適度擴(kuò)大浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地使用規(guī)模，在緩解了這些地區(qū)土地需求困境的同時(shí)也提高土地利用的邊際總收益；通過(guò)建設(shè)用地指標(biāo)的有償交易，在加大指標(biāo)輸出地耕地保護(hù)責(zé)任的同時(shí)也讓這些地區(qū)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，內(nèi)部化其耕地保護(hù)的外部性成本，因而屬于帕累托改進(jìn)。

2.將農(nóng)民納入土地資源配置收益分配中，通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)償引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，提高農(nóng)民耕地經(jīng)營(yíng)收益如果土地利用改革措施提高了土地利用的邊際總收益，相應(yīng)增加了社會(huì)福利總量，那么根據(jù)帕累托改進(jìn)要求，也應(yīng)相應(yīng)增加資源配置參與成員農(nóng)民的收益或最少保障其福利水平不因改革措施而下降。如果因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的特殊性，農(nóng)民難以直接成為市場(chǎng)交易主體，地方政府在獲得因土地高效配置而產(chǎn)生的收益之后，也應(yīng)通過(guò)收益補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)農(nóng)民在土地資源配置中承擔(dān)的外部性成本。以“折抵指標(biāo)”出讓方為例，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的浙江，土地保持農(nóng)用特別是用于糧食生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本高，經(jīng)濟(jì)效益低，因而為國(guó)家或地方糧食安全或農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)承擔(dān)了外部性成本；同時(shí)，浙江優(yōu)質(zhì)耕地資源的大量流失、新增耕地的大量增加以及配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，降低了耕地的綜合生產(chǎn)能力，也會(huì)相應(yīng)降低農(nóng)民收益與耕地經(jīng)營(yíng)積極性。如何構(gòu)建農(nóng)民收益補(bǔ)償機(jī)制是個(gè)值得進(jìn)一步討論的話(huà)題，但從耕地保護(hù)的視角，可行的措施是建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

其中，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只是耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆绞街唬瑥拈L(zhǎng)期看，農(nóng)民收益的穩(wěn)定增加最終需要通過(guò)生產(chǎn)要素生產(chǎn)出來(lái)，因而，如何通過(guò)耕地保護(hù)補(bǔ)償提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率并相應(yīng)提高農(nóng)民收益仍是關(guān)鍵，按照舒爾茨的觀點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)成為一個(gè)高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門(mén)的關(guān)鍵是引進(jìn)新的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，新的生產(chǎn)要素包括現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技以及運(yùn)用新生產(chǎn)要素的人本身等。農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施特別是許多新增耕地的配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、地力水平低正是農(nóng)民棄耕拋荒的原因之一，因而耕地保護(hù)補(bǔ)償首先是通過(guò)提高農(nóng)田灌溉與機(jī)械化作業(yè)水平等加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)改良土壤等提升耕地地力水平，以改善耕地綜合生產(chǎn)能力，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民生產(chǎn)收益。其次是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣、農(nóng)民培訓(xùn)以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育等。舒爾茨認(rèn)為，農(nóng)民的技能和知識(shí)水平與其耕作的生產(chǎn)率之間存在著密切的正相關(guān)關(guān)系，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行人力資本投資。因此，教育培訓(xùn)農(nóng)民，將農(nóng)民培育成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體并通過(guò)其推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)也應(yīng)是耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容。

3.實(shí)現(xiàn)城市“精明增長(zhǎng)”，提高建設(shè)用地集約利用水平市場(chǎng)機(jī)制并非在任何時(shí)候都能達(dá)到資源的最優(yōu)配置，如公共產(chǎn)品就難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到有效供給，而耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及糧食安全等都具有公共產(chǎn)品屬性。城鄉(xiāng)建設(shè)的耕地占用是浙江耕地流失的主要因素，且比重呈現(xiàn)快速上升的趨勢(shì)，不可逆性的耕地流失問(wèn)題突出，而且，隨著建設(shè)占用耕地規(guī)模的擴(kuò)大與可供開(kāi)發(fā)的耕地后備資源的日益枯竭，浙江“上山下海”式的耕地補(bǔ)充也加大生態(tài)環(huán)境退化的風(fēng)險(xiǎn)。

基于自然資源的有限性以及為子孫后代留有持續(xù)使用自然資源權(quán)利的“代際公平”原則，應(yīng)借鑒“精明增長(zhǎng)”理念，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展與土地利用方式，走內(nèi)涵挖潛、土地集約利用的道路。其主要措施是通過(guò)限制城市成長(zhǎng)邊界、保護(hù)農(nóng)田與自然景觀、提高土地使用效率，解決城市空間蔓延而出現(xiàn)的社會(huì)與環(huán)境問(wèn)題。

作者：姜和忠 徐衛(wèi)星 單位：寧波大學(xué)商學(xué)院