一、行政管理權力系統(tǒng)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求：法治化、民主化、封閉化、價值規(guī)范化

1、行政管理權力系統(tǒng)的法治化政府行政管理權力系統(tǒng)的法治化

其實是政府組織形式及其權力配置在法律（公意）的監(jiān)督下進行，即無論什么黨派抑或是個人執(zhí)政，均依照相同的原則和程序建構政府，并按規(guī)則配置政府各個系統(tǒng)的相應權責及其科層隸屬關系。從行政管理權力的運作過程來看，如果一個政府的權力運作大體上是按預設的固定的法律制度程序進行的，則該政府權力運作的法治化程度就比較高；相反，如果一個政府的權力運作基本上是不按預設的法律制度程序進行的，而是受個人或小團體的喜好或意志影響，則該政府行政管理權力系統(tǒng)運作的法治化程度就低。對中國這樣一個缺乏法治與民主傳統(tǒng)的國家而言，行政權力的法治化既是現(xiàn)代化的內(nèi)容，又是現(xiàn)代化的前提條件和基本保障。因為現(xiàn)代化過程是一個利益重新分配和組合的過程，它影響著人們在何時、在何地、用何種手段獲取多大程度上的利益。行政管理權力系統(tǒng)的現(xiàn)代化更是如此，它涉及不同層級（如中央利益、地方利益、部門利益、官員個人利益）之間的重新分配。在重新分配的過程中，失去昔日權力、地位、利益的層級、部門和人們，不可避免地采取抵抗的態(tài)度和行為。因此，沒有法治化做保障的現(xiàn)代化過程要么流于形式，要么過早夭折。行政管理權力系統(tǒng)的法治化，首先要求對公共權力的邊界進行清晰明確的法律劃定，一旦權力越界就要受到司法制裁；其次要增強行政主體的法治意識，尤其是要提高一線職能部門人員的法律知識；最后要培育行政客體的維權意識，也即公民自身的權利意識，拓寬其維權渠道。

2、行政管理權力系統(tǒng)的民主化

行政管理權力系統(tǒng)的民主化實際上是以擴大公民政治參與為主要途徑和手段的促使政權性質(zhì)形式上或?qū)嵸|(zhì)性地從少數(shù)人的政權轉(zhuǎn)向多數(shù)人或大眾化的政權的過程因此，無論政治民主化的形式是怎樣的，但其內(nèi)涵實質(zhì)上是一致的：公民更多地參與政治過程，更多地影響政府決策，政府權力日益為公民社會和公民個人（公民利益集團）所控制。然而，公民權利與政府權力的關系是很復雜的：一方面，兩者并不是此消彼長關系，而是一種復雜的互動關系，有時公民權利的擴大確實意味著對政府權力的巨大限制和削弱，有時公民權利的擴大則意味著對政府權力的一種支持但未實際增強政府權力，有時公民權利的擴大與政府權力的增強是同步進行的。另一方面，兩者并不是始終是一種簡單的正相關關系，有時候也是一種負相關關系，即有時公民積極參與政治過程確實能夠促進政治體制的更順暢運作、公共政策的更加完善，有時公民積極參與政治過程，在政治體制自身尚無良好的結構功能體系和公共政策尚未實現(xiàn)利益整合的情況下，有可能沖擊政治體制的順暢運作和公共政策的高效制定和實施（即亨廷頓所謂的普力奪政體）。可見，雖然政府權力民主化是現(xiàn)代政治或現(xiàn)代政府的核心特征，沒有政府權力民主化就談不上現(xiàn)代政府權力的現(xiàn)代化，但僅僅有行政權力的民主化并不能實現(xiàn)整個行政權力的現(xiàn)代化。行政權力的民主化的向度和速度，一定要與政府權力現(xiàn)代化的其他子系統(tǒng)相配合。

3、行政管理權力系統(tǒng)的封閉化

從西方發(fā)達國家的政治過程中看，其權力反饋系統(tǒng)是一個封閉的回環(huán)系統(tǒng)，即：多元社會———政黨———議會———政府———多元社會。這個封閉的系統(tǒng)中的任意一個環(huán)節(jié)都不是孤立存在而不受制約的，在這個封閉體系中基本沒有權力頂峰。因此，在這個完整封閉的權力系統(tǒng)中我們可以看到，正是由于相互制約平衡，才使得整個系統(tǒng)的權力運行平穩(wěn)有效。而目前我國的權力系統(tǒng)往往呈現(xiàn)為：政黨———政府———社會，這是一種自上而下的鏈式結構，不具有封閉性，由于政黨沒有競爭壓力，也沒有形成社會多元利益團體，因此，黨的權力成為整個權力系統(tǒng)的中心或頂端位置，如果不自我監(jiān)督的話，幾乎不會受到任何約束。在這樣的權力系統(tǒng)中行政管理環(huán)節(jié)處于中間位置，它的授權來自政黨，而不是來自公民社會，公民社會處于它的下游環(huán)節(jié)，受它的制約。因此，行政管理權力系統(tǒng)的運行只會對授予其權力的政黨負責，而不是公民社會。這就會導致各種漠視群眾利益，違背公意的事件發(fā)生。從社會契約觀點來看，現(xiàn)代國家權力的產(chǎn)生和運作，是一種平等交換的行為，是一種契約關系，授權者（公民）為了自己的安全和利益而把自己享有的參與管理社會的權利轉(zhuǎn)讓給被授權者（公職人員），被授權者就要按授權者的意志辦事。而原子化的公民個人面對強力的政府是弱小的，只有有著相同或相近利益的若干公民個人組成社團或協(xié)會，才可以有效地對政府行政管理權力系統(tǒng)產(chǎn)生制約和監(jiān)督。這里還有一個媒介問題，那就是確保利益表達權的自由化和合法化。正如亨廷頓所說的那樣“區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家，最重要的標志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”我國要想突破現(xiàn)代化的瓶頸，其中一個質(zhì)的飛躍就是培育多元化社會，即由眾多合法的代表著不同利益需４０求的公民團體合法參與政治和行政過程的社會。

4、行政管理權力系統(tǒng)的價值規(guī)范化

在工具理性主導的時代里，人們往往忽視了行政現(xiàn)代化中的“價值理性”，也就是說我們忽視了行政現(xiàn)代化的最終目的———人性的完善和社會的可持續(xù)發(fā)展。不可否認，二者并非水火的關系，筆者更傾向于認為：在價值理性和工具理性二者的關系中，價值理性是體，工具理性為用，工具理性必須以價值理性為導向，價值理性又必須以工具理性為保障，二者應該是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的，如果人為地割裂二者的關系，就必然會導致行政現(xiàn)代化的價值理性的喪失，從而走向行政現(xiàn)代化的反面。從行政主體中的人員的角度來看，公仆角色的社會期望往往與領導干部的自利性沖動形成一種矛盾，使其行動處于一種兩難選擇。在向現(xiàn)代化過渡的社會轉(zhuǎn)型期，由于監(jiān)督制度的缺失和官員素質(zhì)的低下，這種兩難就很容易以變態(tài)與扭曲的方式在領導干部行使權力的過程中表現(xiàn)出來，通過行政組織的放大體現(xiàn)出公共權力的異化。而行政管理權力體系的價值規(guī)范化的落腳點最終還是行政人員的道德價值觀重塑，是通過行政人員把公共行政的理念、原則內(nèi)化為行政人員的內(nèi)在道德信念，并用來指導其行動。在市場經(jīng)濟發(fā)展的今天，及時為市場及其參與者提供充足的公共服務成為公共管理者必須堅持的規(guī)范化理念，這種理念必須以科學性和專業(yè)性為依托，否則很容易“好心辦壞事”。同時，在行政管理權力系統(tǒng)的價值規(guī)范化過程中也要注意系統(tǒng)價值和個人價值的統(tǒng)一，也就是說，“公共管理的服務價值既是系統(tǒng)整體的價值又是公共管理者社會生命的內(nèi)容。在服務價值的基礎上所建立起來的系統(tǒng)整體與個人之間的統(tǒng)一性，決定了這個系統(tǒng)是一個普遍合作的體系。”

二、行政管理權力評價系統(tǒng)的現(xiàn)代化在行政管理權力系統(tǒng)現(xiàn)代化的同時，對行政管理權力評價體系也要隨之現(xiàn)代化。

從宏觀上看，只有這樣才能不斷總結在現(xiàn)代化進程中得到的經(jīng)驗和教訓，為現(xiàn)代化的繼續(xù)前進看清方向，清除系統(tǒng)自身存在的問題；從微觀上看，評價體系現(xiàn)代化也是對公共管理者進行功績考評，過錯懲罰的重要依據(jù)。行政管理權力評價系統(tǒng)的現(xiàn)代化的重要前提之一是確立行政主體權責對等的職權體系。“早期現(xiàn)代化國家聽憑歷史擺布的東西能夠成為晚期現(xiàn)代化有意識的抉擇。”
從西方發(fā)達國家行政現(xiàn)代化的經(jīng)驗來看，“沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任”是一條重要的原則。而目前我國行政管理系統(tǒng)中的行政主體權力基本明確，但責任界定卻模糊不清，這就為互相爭功和推諉扯皮創(chuàng)造了條件，對公務員的懲戒機制不可避免地流于形式，這樣的職權體系不僅行政效率低下，人浮于事，而且違背公共行政之精神。近幾年公務員報名考試的異常火爆也正說明這一點，其職位穩(wěn)定，待遇優(yōu)厚而風險極小的特點正是吸引公眾趨之若鶩的重要籌碼。當民族的優(yōu)秀人才把進入行政隊伍而不是企業(yè)作為第一選擇的時候，這個民族的創(chuàng)新精神和能力將必然大打折扣。因此，構建權責明晰的職權體系已經(jīng)成為當務之急。同行政管理系統(tǒng)的構成相適應，行政管理現(xiàn)代化評價系統(tǒng)的內(nèi)容（即評價對象）基本上可以依次界定為以下相互關聯(lián)、相互制約又各具功能的六大體系：“行政環(huán)境評價體系，行政職能評價體系，行政體制評價體系，行政執(zhí)行評價體系，行政人員評價體系，行政效率評價體系。”運用該指標體系，就可以在對政府管理權力運行的各個方面進行調(diào)查、研究、審查和評價的基礎上，對行政管理活動進行較為全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統(tǒng)研究，探究行政管理發(fā)展的客觀規(guī)律，提高政府管理的質(zhì)量和效率，加速行政管理權力系統(tǒng)的現(xiàn)代化實踐進程。

作者：戴震 單位：山東大學法學院