摘要：公民參與作為社會(huì)主義民主政治的一種實(shí)現(xiàn)形式，其重要性日益引起人們的重視。然而我國(guó)民族地區(qū)由于其本身的特殊性，公共管理中的公民參與明顯落后于其他地區(qū)。目前民族地區(qū)公共管理中的公民參與制度還不完善、參與意識(shí)不強(qiáng)、參與渠道不暢、民主觀念并未深入人心等問題特別突出。要提高民族地區(qū)公共管理中的公民參與水平，必須加快民族地區(qū)公民思想觀念的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)寬公民參與的渠道、途徑和方式，提高公民的文化素質(zhì)，并制定和完善民族地區(qū)公民參與公共管理的制度。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；公共管理；公民參與

隨著我國(guó)政治體制改革的逐步深入，政治過程正在向民主化和法制化發(fā)展，公民的獨(dú)立自主意識(shí)、政治參與意識(shí)、法制意識(shí)以及政治民主化的要求也在逐步增強(qiáng)。公共管理中公民參與的要求愈益加大，而中國(guó)公民的主體性亦將愈益增強(qiáng)。我們黨在十六大報(bào)告中就曾經(jīng)提出要賦予公民四項(xiàng)重要的民主權(quán)利：公民參與決策的權(quán)力，參與管理的權(quán)力，參與選舉的權(quán)力，參與監(jiān)督的權(quán)力。然而，到目前為止我國(guó)公共管理中的公民參與仍然還只是停留在初級(jí)的階段，而民族地區(qū)公共管理中的公民參與受特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、歷史文化及地理環(huán)境的影響，更是落后于其他地區(qū)，并有一定的特殊性。我國(guó)實(shí)行的是民族區(qū)域自治，民族地區(qū)發(fā)展成熟且廣泛的公民參與，非常有利于民族地區(qū)的穩(wěn)定和長(zhǎng)足發(fā)展。

一、民族地區(qū)公共管理中公民參與的特殊性

公民的政治參與是社會(huì)主義民主政治的一種實(shí)現(xiàn)形式，在我國(guó)公民參與是人民當(dāng)家作主的應(yīng)有之義，一個(gè)政府如果真正是民有、民治、民享的政府，那么它將非常注重公民參與公共管理。而政治生活總是要以一定的經(jīng)濟(jì)生活為基礎(chǔ)，公民參與公共管理過程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及公民自己的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位密切相關(guān)，在不同的經(jīng)濟(jì)條件下,公民的參與程度與政策的偏向性都不相同。從世界各國(guó)的政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)過程來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,公民參與公共決策過程的程度就越高。然而，由于歷史原因，我國(guó)的少數(shù)民族主要分布在祖國(guó)的內(nèi)陸及邊疆地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，這些地區(qū)，地理環(huán)境惡劣，自然條件較為艱苦，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，這種狀況嚴(yán)重影響了公民的參與程度，使得公共管理中公民參與具有一定的特殊性。

第一，受自然環(huán)境影響公民參與具有地域特殊性，使得公民參與具有難以執(zhí)行的特性。民族地區(qū)的自然環(huán)境惡劣，廣大的民族地區(qū)多是高山、大漠、戈壁，僅西北地區(qū)就有87 萬平方公里的沙漠，這些地區(qū)主要居住的是少數(shù)民族。即使在南方的各民族地區(qū)，廣大少數(shù)民族也多分布在高山峻嶺、自然環(huán)境比較惡劣的地方，各自形成一定程度的自然隔離。在這些地方，信息相對(duì)來說是比較的閉塞，暢通渠道受阻，無暢通的信息傳遞環(huán)境，這對(duì)公民參與的執(zhí)行力有非常大的影響。例如許多少數(shù)民族聚居的西部地區(qū)，地廣人少，加上自然環(huán)境惡劣，交通不便，信息傳遞速度慢，許多聽證會(huì)就無法及時(shí)參與，從而使公民由于外界環(huán)境而無法或者難以行使參與的權(quán)利。因此，公共管理中公民參與自然而然地要受到環(huán)境的影響。

第二，受經(jīng)濟(jì)影響公民參與缺少經(jīng)費(fèi)支撐難以維持，使得公民參與具有落后性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政治參與之間存在著相關(guān)關(guān)系，高水平的政治參與總是與高水平的發(fā)展相伴隨，而且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的社會(huì)越趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值。我國(guó)各民族之間生產(chǎn)力發(fā)展水平參差不齊，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后。首先，從縱向看我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，但是與全國(guó)平均水平相比，仍存在相當(dāng)大的距離。例如：民族地區(qū)人均GDP 低于全國(guó)平均水平，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重偏低。其次，財(cái)政入不敷出。民族地區(qū)財(cái)政困難，雖然財(cái)政支出增長(zhǎng)持續(xù)，但是財(cái)政自給率卻在不斷下降，對(duì)中央和上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度不斷地加強(qiáng)，只能依靠中央政府大量財(cái)政支持以維持各項(xiàng)事業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn),有些民族地區(qū)甚至影響政府機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或欠下大量債款。再次，居民收入水平低下，民族地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入與全國(guó)的平均水平差距較大，民族地區(qū)許多群眾的生活還很貧困。中國(guó)有句古訓(xùn)：“倉(cāng)稟實(shí)而知禮儀，衣食足而知榮辱”，意思是人們的思想、政治、文化及道德水平是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。在現(xiàn)實(shí)中，公共管理中公民參與必然受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，無論是政府，還是公民，莫不是如此，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況影響了其公共管理中的公民參與。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，不能為政治參與提供有利的外部環(huán)境,這必定會(huì)影響公民的有效政治參與，從而使民族地區(qū)的政治參與具有落后性。

第三，受到民族地區(qū)特殊社會(huì)文化和政治文化的影響，公民參與缺少獨(dú)立性。宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣是社會(huì)文化的重要內(nèi)容。中國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族都信仰宗教，在群眾性信仰宗教的民族居住地區(qū)，宗教文化的影響較大，有的甚至大過政府法規(guī)。而不同民族由于歷史上遷徙發(fā)展形成各自不同的風(fēng)俗習(xí)慣，各種風(fēng)俗習(xí)慣又制約著人們的日常政治生活和工作。例如在西藏，以寺院為中心的藏傳佛教主要為藏、蒙古、土、裕固等民族所信仰，長(zhǎng)久以來它不僅傳輸著宗教思想，并且影響著文化教育。在封建領(lǐng)主統(tǒng)治的幾百年時(shí)間里，西藏的文化教育功能主要由佛教寺院承擔(dān)，且講授內(nèi)容為“大小五明”，使藏民族的生活方式帶有深深的宗教烙印，從而影響著人們的政治觀念和政治行為[1]。因此，作為重要政治行為的政治參與，還不可避免地要受到構(gòu)成人們政治行為模式的政治文化的影響，這些影響人們生活很深的民族政治文化勢(shì)必影響公共管理中的公民參與，使其公民參與缺少獨(dú)立性。

二、我國(guó)民族地區(qū)公民參與公共管理中存在的問題及成因分析

長(zhǎng)期以來，由于傳統(tǒng)行政管理的積弊和公民自身素質(zhì)的局限等因素的影響，導(dǎo)致我國(guó)民族地區(qū)公共管理中公民參與的缺失，而公民參與的缺失正是我國(guó)民族地區(qū)在公共管理中出現(xiàn)失誤和面臨困境的重要原因之一。如今，隨著中國(guó)民主建設(shè)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)公民參與也有所發(fā)展，但是發(fā)展還比較緩慢，就目前來講，總體上有些還處于剛剛起步，有些地區(qū)由于眾多原因甚至還未曾起步。民族地區(qū)公民參與的步伐為何停滯不前呢？筆者認(rèn)為主要是因?yàn)榇嬖谥韵聨讉€(gè)方面的問題，成為其停滯不前的障礙。

（一）民族傳統(tǒng)政治管理對(duì)公民參與的消極影響雖然新中國(guó)成立以后我國(guó)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，并且少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)了憲法所規(guī)定的自治權(quán)利，但是他們又不同程度地生活在他們本民族的傳統(tǒng)政治生活當(dāng)中，這就使得他們往往不可避免地受到其民族傳統(tǒng)政治管理的影響，進(jìn)而現(xiàn)代公共管理中的公民參與也會(huì)受到影響。而且，我國(guó)民族地區(qū)公民缺乏參與意識(shí)是有其深刻的歷史根源的，各個(gè)民族都有著不盡相同的文化傳統(tǒng)與思維方式，對(duì)于政治都有著或多或少的忌諱，并且中國(guó)歷史上中央政府對(duì)少數(shù)民族實(shí)行的政策也會(huì)影響到現(xiàn)今少數(shù)民族的政治參與。例如，我國(guó)歷史上就曾經(jīng)多次出現(xiàn)過封建統(tǒng)治者對(duì)少數(shù)民族的迫害政策，這使得少數(shù)民族對(duì)政治有一定的偏見與忌諱。這種情況在我國(guó)的西南地區(qū)頗多，明朝萬歷四十年，明朝廷在湘西修了一條三百六十余里的防苗邊墻，將苗漢分開，互不來往，后人稱之為“南方長(zhǎng)城”[2]。這使得西南苗族地區(qū)的居民對(duì)政治都有所忌諱，形成一種對(duì)政治的隔閡感，不利于其公民參與。另外，如前文所述，我國(guó)各少數(shù)民族受宗教影響很大，多個(gè)民族信仰不同宗教，其宗教生活呈現(xiàn)出多種多樣的格局，并多少影響到他們的政治生活與傳統(tǒng)政治。若干民族歷史上存在過“政教合一”的傳統(tǒng)管理體制，政教合一，就意味著世俗和宗教權(quán)力都集中于宗教上層，這種宗教支配全社會(huì)和全民族，對(duì)政治的參與，也就意味是宗教上層人士的事，而與不掌握社會(huì)公共權(quán)力的公民無關(guān)。這樣一種情形也就造成了民族地區(qū)公共管理中公民參與的意識(shí)淡薄，或受傳統(tǒng)宗教影響以及本民族社會(huì)文化的影響使得公民根本沒有參與公共管理的意識(shí)。

（二）民族地區(qū)公民參與渠道不暢通現(xiàn)如今公民參與公共管理可以通過多種途徑和方式，但是民族地區(qū)如前所述由于其地域的特殊性，其公民參與的渠道在一定程度上受到外界環(huán)境的阻礙。民族地區(qū)多為貧困地區(qū)，多為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)的普及與發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上東部，這條為公民參與開辟了廣闊空間的科技途徑就受到了其所處地域的阻礙。公民參與無法通過這條便捷的途徑得到準(zhǔn)確快捷的信息，當(dāng)然，也無法把自己的意見通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)出去，對(duì)于一些公眾議題自然也無法即時(shí)參與。另外，由于西部地區(qū)交通不便利，對(duì)于立法聽證會(huì)、行政聽證會(huì)不但無法及時(shí)得到信息，也無法及時(shí)趕去參與，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在操作層面由于諸如此類的外部原因，從而使民族地區(qū)公民參與的執(zhí)行力很差，最后只能流于形式。此外，民族地區(qū)社團(tuán)參與代議制不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致這一重要的政治參與渠道受限。許多社團(tuán)對(duì)政府的依賴性較大,獨(dú)立性弱。有時(shí),其對(duì)政策的研究、分析變成對(duì)政策的解釋或論證，對(duì)政策實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)與實(shí)際有距離，提出的政策意見帶有片面性。一些民間社團(tuán)的組織分散凌亂、內(nèi)部管理欠佳、誠(chéng)信缺失、自律性差、監(jiān)督機(jī)制不健全,特別是利益表達(dá)組織化不足,公民對(duì)

民間社團(tuán)的認(rèn)同度低，懷疑其參與公共管理的能力，影響了公民通過民間社團(tuán)參與公共管理的積極性。有些民間社團(tuán)是純粹的俱樂部性質(zhì),公民參與公共管理的積極性低、那么其在公共管理中的影響作用相對(duì)來講也就極小。

（三）民族落后地區(qū)公民的文化素質(zhì)普遍不高文化素質(zhì)是形成政治文化的內(nèi)在要素, 而文化可以塑造一個(gè)人的政治品格，一個(gè)社會(huì)的政治發(fā)展在很大程度上取決于人本身的文化素質(zhì)。文化素質(zhì)包括所學(xué)到的和所接受的人文社科類的知識(shí)，因此個(gè)人本身的文化素質(zhì)取決于受教育程度，教育與文化素質(zhì)有一定的相關(guān)關(guān)系。公民參與的主體是公民, 公民的文化素質(zhì)對(duì)公民意識(shí)、公民有效參與公共管理有著直接的影響。公民參與公共管理的程度與受教育的水平有著密切的關(guān)系，公民的文化素質(zhì)高,對(duì)民主的要求就越高，對(duì)參與到政府管理的過程就愈發(fā)有興趣，公民的文化素質(zhì)不高，就很難形成一種政治文化意識(shí),也很難攫取政治信息，對(duì)政府出臺(tái)的政策全然不知。因此，個(gè)人的文化素質(zhì)也是影響著公民參政的障礙之一。

（四）民族地區(qū)公共管理中公民參與的制度不完善我國(guó)公共管理中公民參與還處于起步階段，公民參與制度還未形成，在公共管理缺乏公民參與制度的情況下，公共管理者主觀上存在著對(duì)公眾參與的輕視和排斥，使得在公共管理中主觀主義，經(jīng)驗(yàn)主義和個(gè)人獨(dú)斷專行的作風(fēng)與行為經(jīng)常發(fā)生。這種傳統(tǒng)的、存有缺陷的管理制度及模式并未徹底消除，而完善的公民參與機(jī)制又并未最終完整地確立起來。使得公民的政治參與多停留在表層，不能夠深入。但是，必須明白公民參與不只是一種理念，它需要在管理中通過一定的制度、條件和方式得以實(shí)現(xiàn)。然而，當(dāng)前公民參與制度化的缺乏，公民意見表達(dá)的制度化方式宣傳和引導(dǎo)不足，并且某些政府官員還利用各種手段阻止公民對(duì)政策制定的參與，使制度性的參與得不到充分的落實(shí)與保障。致使一旦公民對(duì)政策有意見，容易通過偏激的方式表達(dá)自己的看法，例如公民通過游行示威、騷亂、靜坐等激烈的參與方式來對(duì)表達(dá)自己的意見，使得偏激事件就時(shí)有發(fā)生。

三、推進(jìn)民族地區(qū)公共管理中公民參與的路徑

（一）加快民族地區(qū)公民思想觀念的轉(zhuǎn)變?nèi)祟惖恼螀⑴c實(shí)踐表明，相應(yīng)的政治文化建設(shè)是確立政治價(jià)值觀和掌握政治參與所必需的知識(shí)和技術(shù)[4]。一定的政治文化建設(shè)是能培養(yǎng)公民的政治價(jià)值和政治信念，提高公民對(duì)政治制度、政治過程以及公民政治權(quán)利和義務(wù)的認(rèn)知水平，形成有效的政治參與行為模式的重要保證。而在民族地區(qū)，可以通過大力宣傳，推行民主政治建設(shè)，從思想文化上使原來根深蒂固的宗教文化和長(zhǎng)期習(xí)慣得到一定程度的動(dòng)搖。并從教育方面入手，從小培養(yǎng)他們的民主意識(shí)，公民參與公共管理的意識(shí)，改變過去那種對(duì)于政治盡量不參與的態(tài)度，加快思想轉(zhuǎn)變。一些調(diào)查曾顯示公民參與公共管理的意識(shí)與受教育程度有很大的關(guān)系，有較高文化程度的公民政治參與的意識(shí)更強(qiáng)。這里的教育程度指的不僅僅是學(xué)校教育還有家庭教育等等。只有加大對(duì)于公民參與的宣傳，使公民建立起自覺參與社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任感。有了作為公民的責(zé)任認(rèn)同，使傳統(tǒng)行政管理思想得以轉(zhuǎn)變，他們才會(huì)自覺地參與政府決策，參與管理，參與選舉，參與監(jiān)督。

（二）擴(kuò)寬公民參與渠道、途徑和方式擴(kuò)大公民有序的政治參與，就是擴(kuò)大公民的知情權(quán)，鼓勵(lì)公民了解政治，吸引公民參與國(guó)家的政治生活。主要通過以下幾個(gè)方面：首先，繼續(xù)大力發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)，國(guó)家政策要向民族地區(qū)偏斜，經(jīng)濟(jì)可以推動(dòng)民族地區(qū)財(cái)政收入得到提高，從而外部環(huán)境的改善使得網(wǎng)絡(luò)得到普及，道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到完善，使得公民參與渠道得以擴(kuò)寬而不受到外界客觀條件的制約。其次，完善社會(huì)團(tuán)體，完善利益表達(dá)機(jī)制。除了完善政府內(nèi)部的公民參與方式以外，我們可以試圖去培養(yǎng)公共組織發(fā)展的土壤，讓公共組織或者利益團(tuán)體代表單個(gè)的公民與政府進(jìn)行對(duì)話協(xié)商。即能夠使民意得到表達(dá)，因?yàn)槔脠F(tuán)體的力量來表達(dá)自身的利益會(huì)比單個(gè)的力量要大得多，又能減少成本，這對(duì)于民族地區(qū)來說無疑是一個(gè)比較經(jīng)濟(jì)的做法，這樣良好有效的社會(huì)團(tuán)體也不失為一個(gè)公民參與的途徑。再次，信息公開是公民有效參與的前提，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公民參與的廣度和深度。黨的十六大在推行政務(wù)公開方面提出了十分具體的要求：推行電子政務(wù),建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制；完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的管理機(jī)制；建立社會(huì)民意反映制度,建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽證制度；完善專家咨詢制度，實(shí)行管理過程的論證和責(zé)任制。如能在民族地區(qū)認(rèn)真推行，通過這些制度的建立。使普通公民的政治參與成為一個(gè)具體的、有序的行動(dòng)過程，從而加速中國(guó)民族地區(qū)政治民主化的進(jìn)程。

（三）提高民族地區(qū)公民的文化素質(zhì)著力于提升民族地區(qū)公民的文化素質(zhì),有利于提高民族地區(qū)公民的綜合素質(zhì)，有利于增強(qiáng)民族地區(qū)公民的主體性。對(duì)于提升民族地區(qū)公民的文化素質(zhì)，可以從以下兩個(gè)方面入手。首先，加大對(duì)西部民族地區(qū)各層次教育的支持，將各種優(yōu)惠政策落到實(shí)處。大力支持西部民族地區(qū)繼續(xù)實(shí)施九年制義務(wù)教育，條件成熟時(shí)可考慮在某些地區(qū)試行十二年制義務(wù)教育制度，積極扶持旨在培養(yǎng)實(shí)用性人才的職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，從招生、辦學(xué)資金、師資建設(shè)、硬件建設(shè)、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)條件等方面對(duì)民族地區(qū)高校進(jìn)行政策傾斜，同時(shí)要深入落實(shí)高校對(duì)口支援制度，用好用活一切有利于西部民族地區(qū)的教育政策，構(gòu)建一套公平、健全、完善的正規(guī)教育體系，為民族地區(qū)公民學(xué)習(xí)文化知識(shí)，提升文化素質(zhì)，從而提高自身的綜合能力提供有力的教育保證。其次，開展深入廣泛的宣傳和引導(dǎo)，搭建形式多樣的公民文化素質(zhì)教育平臺(tái)。大力開展科教普及活動(dòng)，發(fā)展西部地區(qū)文化事業(yè)，通過喜聞樂見的各種形式和豐富多彩的群眾文化活動(dòng)，寓教于樂，使西部民族地區(qū)的民眾在愉悅的氣氛中學(xué)到知識(shí)和技能，有助于開拓視野增長(zhǎng)見識(shí)，無形中提升公民的自主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)

和政治參與意識(shí)，強(qiáng)化各少數(shù)民族成員的政治社會(huì)化過程。

（四）制定和完善民族地區(qū)公民參與公共管理的制度中國(guó)民族地區(qū)公民參與公共管理存在最突出的問題是制度化程度不高，而解決這一問題的根本途徑就是加強(qiáng)法制化和制度化建設(shè)。而相關(guān)法律法規(guī)的健全，為中國(guó)民族地區(qū)公民積極參與公共管理奠定了法律基礎(chǔ)。為此，應(yīng)建立科學(xué)民主的公民參與制度，并把它納入行政法律中去，從而使得公民參與公共管理是在依法行政，依法辦事，這也是現(xiàn)代民主國(guó)家公共管理的基本要求。民族地區(qū)應(yīng)建立健全的公民參與規(guī)章，與此同時(shí)，加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)管理主體和客體的法制意識(shí)。從而使公民參與通過法制融入人心。通過法律依法明確公民參與公共管理的途徑、機(jī)制和基本程序,依法保障公民參與權(quán)力。對(duì)于妨礙公民參與的行為,要依法予以糾正,對(duì)于故意阻礙和破壞公民參與并造成惡劣影響的機(jī)關(guān)或個(gè)人,要依法予以懲處。

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