一、行政服務(wù)概述

行政服務(wù)活動(dòng)對(duì)于行政相對(duì)人通過行使獲得通知權(quán)、陳訴權(quán)、抗辯權(quán)及申請(qǐng)權(quán)的參與到現(xiàn)代的行政程序中。行政相對(duì)人不再是僅受行政機(jī)關(guān)單方面支配的客體，而是確保參與行政程序中體現(xiàn)其獨(dú)立的主體地位。第四，公平性。公平性即平等原則，它要求一方面行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，當(dāng)事人地位平等；另一方面行政機(jī)關(guān)面對(duì)同等情形、或基本相似的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)作出同等的、或相近的處理，不得出現(xiàn)明顯的偏差或歧視。最后，高效性。行政服務(wù)是行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織接觸最近的窗口，行政機(jī)關(guān)只有遵守法定期限，提高辦事效率，用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)最大限度的為公民、法人和其他組織提供方便。

二、行政服務(wù)中合理性原則適用的現(xiàn)狀

合理性原則是行政法六大基本原則之一，它要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)應(yīng)當(dāng)客觀、適度，符合理性。但長(zhǎng)期以來，人們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐活動(dòng)中主要強(qiáng)調(diào)合法性原則忽視合理性原則的適用。傳統(tǒng)的依法行政或者說行政合法性理念只是強(qiáng)調(diào)形式的合法行政效果，也使得對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是羈束行為的規(guī)定方式。首先，缺乏對(duì)合理性原則的正確認(rèn)識(shí)。合理性原則一開始就似乎被簡(jiǎn)單地賦予了與合法性原則分工的角色，形成了人們對(duì)其很自然的認(rèn)定:后者解決行政合法非法問題，前者解決行政是否適當(dāng)問題。在行政合法性原則與合理性原則的法律地位上，行政合法性原則被認(rèn)為是主要原則，而合理性原則被視為是合法性原則的補(bǔ)充。其次，缺乏合理性原則內(nèi)涵的具體操作。在我國(guó)的行政法律當(dāng)中，只有極少數(shù)的法律條文體現(xiàn)了行政合理性原則，如《行政處罰法》第四條第一、第二款規(guī)定:行政處罰遵循公正、公開的原則。《行政訴訟法》第一款第四項(xiàng)規(guī)定:行政處罰顯失公正的，可以判決變更。這使得行政機(jī)關(guān)在具體操作合理性原則是就無所適從，嚴(yán)重限制了合理性原則的適用。最后，行政合理性原則的適用范圍過于狹窄。一方面我國(guó)行政合理性原則的實(shí)踐運(yùn)用在范圍主要適用于行政管理領(lǐng)域，包括行政復(fù)議、行政處罰等，而沒有在行政訴訟中分得一席之地。另一方面在我國(guó)《行政訴訟法》所提供的諸多司法審查標(biāo)準(zhǔn)之中，用來檢驗(yàn)行政自由裁量合理性的主要是“濫用職權(quán)”和“顯失公正”。這就使得行政合理性原則僅僅局限于這兩方面的應(yīng)用，缺乏足夠的適用范圍。

三、健全行政服務(wù)中合理性原則的適用

在這種依法行政的要求之下，我國(guó)相繼頒布了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等一系列行政法律法規(guī)。這樣雖然完善了我國(guó)行政法律方面，但僅僅依靠依法行政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)在社會(huì)的需要的。隨著行政裁量行為的日益擴(kuò)張，人類逐漸認(rèn)識(shí)到行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同時(shí)更應(yīng)控制政府的裁量行為。因此，我們必須在強(qiáng)調(diào)合法原則的基礎(chǔ)上，健全合理性原則在行政服務(wù)中的適用，以追求更深層次服務(wù)質(zhì)量。

（一）以法律為基礎(chǔ)，確認(rèn)行政服務(wù)中合理性的必要性

《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律雖然對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政服務(wù)進(jìn)行了法律的規(guī)制，如設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定權(quán)限劃分和設(shè)定程序等作出了規(guī)定，但在合法性原則下還應(yīng)該做到合理性原則——應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則。如在行政確認(rèn)中，《行政確認(rèn)法》對(duì)行政確認(rèn)的表現(xiàn)形式規(guī)定主要有確定、認(rèn)可、證明、登記、批準(zhǔn)，但其中也有一些交叉概念需要合理認(rèn)定如交通事故的認(rèn)定是否屬于行政確認(rèn)，行政登記是否應(yīng)納入行政確認(rèn)之中。都需要行政機(jī)關(guān)在具體行政服務(wù)中思量。《行政許可法》規(guī)定有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的，應(yīng)當(dāng)公開。對(duì)于普通的行政許可而言，都應(yīng)公開，但涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。然而實(shí)際生活中對(duì)國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的具體認(rèn)定就需要做到合情合理。因此，行政機(jī)關(guān)要在行政服務(wù)中以法律為基礎(chǔ)，確認(rèn)行政服務(wù)中合理性的必要性。只有這樣才能在一些存在法律漏洞或是法律缺陷時(shí)，不至于僅因“無法可依”而處于執(zhí)法難、不知如何執(zhí)法的尷尬境地。

（二）嚴(yán)格把握合理性原則的適用標(biāo)準(zhǔn)

合理性原則雖作為現(xiàn)代行政服務(wù)必不可缺的重要原則，對(duì)其在實(shí)際應(yīng)用的適用標(biāo)準(zhǔn)一定要嚴(yán)格把握。首先，確定其合理應(yīng)用的范圍。合理性原則在行政服務(wù)中的適用要有科學(xué)的應(yīng)用范圍，否則會(huì)產(chǎn)生濫用合理性原則之嫌。行政服務(wù)中的行政確認(rèn)是對(duì)特定的法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在的甄別和宣告，與命令性、形成性行政行為不同，行政確認(rèn)并不直接設(shè)定行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，也不會(huì)直接導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的變更和消滅。因此，行政確認(rèn)中應(yīng)用合理性原則就要求在對(duì)與行政相對(duì)人緊密相關(guān)的特定法律事實(shí)或法律關(guān)系進(jìn)行法定項(xiàng)目的審核、鑒別，以確定行政相對(duì)人是否享有某種權(quán)利，是否應(yīng)承擔(dān)某種義務(wù)是否具備某種法律地位時(shí)只需對(duì)業(yè)已發(fā)生的、現(xiàn)存的法律事實(shí)或法律關(guān)系加以確定和宣告而已，并不賦予新的權(quán)利義務(wù)。其次，確保考慮因素的合理性。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該考慮卻沒有考慮是不合理，但不應(yīng)該考慮的因素考慮其中亦是一種不符合合理性原則的體現(xiàn)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)資料進(jìn)行審查但一般進(jìn)行的都是形式審查。但根據(jù)法定的條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)的資料實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。在具體進(jìn)行實(shí)質(zhì)核查操作時(shí)，就需要貫徹合理性原則。如需要檢疫、檢驗(yàn)、專家評(píng)審的一些專業(yè)性較強(qiáng)的行政許可時(shí)，行政機(jī)關(guān)就需要通過實(shí)地審查當(dāng)事人的申請(qǐng)資料是否與實(shí)際情況相符，還應(yīng)對(duì)關(guān)系到公共安全、人身安全、生命財(cái)產(chǎn)安全的設(shè)備、設(shè)施是否達(dá)標(biāo)的一系列相關(guān)因素進(jìn)行考慮。

（三）加強(qiáng)合理性原則的適用，提升行政服務(wù)質(zhì)量

一方面，法治是一個(gè)過程。尤其是對(duì)一個(gè)缺乏法治底蘊(yùn)的國(guó)家而言，極有可能是一個(gè)極其漫長(zhǎng)的過程。產(chǎn)生這一判斷有兩方面的原因：一是法治的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變觀念，而涉及觀念、意識(shí)等主觀問題的變化是極其困難和漫長(zhǎng)的。二是法律與社會(huì)的關(guān)系，馬克思曾經(jīng)指出：“法律不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想；相反地，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。”如果我們不顧社會(huì)現(xiàn)狀，一味強(qiáng)調(diào)法治進(jìn)程，將行政服務(wù)由時(shí)下的無法可依或者法律缺失，一步到位地過渡到法律保留，不僅會(huì)使服務(wù)性政府的目標(biāo)難以達(dá)到，權(quán)利受損，而且極有可能引起社會(huì)動(dòng)蕩，從而危及秩序。因此，作為法治的緩沖或前奏，在法治欠發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)當(dāng)允許法外規(guī)范在一定時(shí)期內(nèi)作為行政服務(wù)的依據(jù)。但是，這些法外規(guī)范必須符合基本法律準(zhǔn)則和法的精神，并貼近權(quán)利。合理性原則便是一個(gè)最優(yōu)的選擇，因此我們必須在完善該原則的前提下，嚴(yán)格把握其適用標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)而加強(qiáng)合理性原則的適用，以達(dá)到提升行政服務(wù)質(zhì)量的追求。

另一方面，緊急情形下的行政服務(wù)需要加強(qiáng)合理性原則。緊急情況下行政主體由于立法滯后、情況緊急、社會(huì)關(guān)系在短時(shí)間內(nèi)必須恢復(fù)穩(wěn)定和秩序的管理要求等，就需要不受法律保留原則規(guī)制即行使行政緊急權(quán)。“法律保留只對(duì)‘正常案件’是必要的，即以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化為目的的行政服務(wù)，對(duì)突然出現(xiàn)的非常情況，如自然災(zāi)害、特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這時(shí)就需要強(qiáng)化合理性原則的適用否則，即不可能提供必要的及時(shí)救助。”此外，對(duì)于行政服務(wù)中其他行為如，稅費(fèi)征收或信息公共開等同樣需要做到考慮相關(guān)因素，公平、公正對(duì)待以及符合比例原則等合理性原則的基本要求。這樣才能在合法原則的基礎(chǔ)上，追求行政服務(wù)中合理性原則這一更深更高的要求，并加快建設(shè)服務(wù)型政府的步伐。

本文作者：李晨燕 單位：遼寧大學(xué)法學(xué)院