在各地城市精神的制定、提出和推廣過程中，盡管基本都經(jīng)過了當(dāng)?shù)厥忻翊蠓秶挠懻摚廊皇仟?dú)一無二的主導(dǎo)力量，與此同時(shí)，城市精神的作用對象無疑是當(dāng)?shù)氐氖忻瘢欢诖蠖鄶?shù)城市精神的主要內(nèi)容及其進(jìn)一步說明中，都缺乏針對政府與公民這一重要關(guān)系的闡釋，取而代之的是強(qiáng)勢政府在價(jià)值觀上的單向灌輸以及簡單的運(yùn)動(dòng)式宣傳。如“北京精神”的主要內(nèi)容中，無論是“愛國”、“創(chuàng)新”還是“厚德”都是對公民個(gè)人的一種道德和價(jià)值要求，至于“包容”所涉及的范圍稍廣，雖注意到了人與人之間、人與物之間關(guān)系的處理，但更多提倡的是消極的接受，而非積極互動(dòng)過程中的協(xié)作。這一現(xiàn)象折射出地方政府在長期的社會(huì)歷史環(huán)境下形成的一種，凌駕于所轄公民之上的管制者、掌舵者的理念。在此種理念的主導(dǎo)下，各地方政府自然無法將公民真正納入決策的程序中，依舊沿襲的是傳統(tǒng)官僚組織結(jié)構(gòu)中自上而下的權(quán)力運(yùn)行模式以及基于控制目的管理手段，這樣的理念和行為導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中各城市精神在提出之后便流于形式，停留在精美廣告牌和電子滾動(dòng)字幕上，并未得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)同和響應(yīng)，最終產(chǎn)生與既定政策目標(biāo)的較大偏差。為了糾正偏差以避免城市精神及其類似政策手段的失敗，各地方政府亟需推進(jìn)自身行政理念的變革，擺脫管制型政府的僵化思維，塑造適應(yīng)現(xiàn)代公民精神發(fā)展的公共服務(wù)理念。

公共行政學(xué)理論的發(fā)展在21世紀(jì)到來之際，新公共服務(wù)理論的提出和不斷成熟進(jìn)一步促進(jìn)了公共行政在效率與公平之間的平衡。公共服務(wù)理念強(qiáng)調(diào)服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客、重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神，追求公共利益并承認(rèn)責(zé)任并不簡單，提出公務(wù)人員應(yīng)是服務(wù)而不是掌舵，思考要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)要具有民主性。根據(jù)新公共服務(wù)理論的基本精神，地方政府的行政理念變革可以從以下三個(gè)方面著手。

一、拓展公務(wù)人員的角色認(rèn)知

縱觀世界各國政府角色演變的歷史過程，無不是從維持性公共服務(wù)出發(fā)，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)性服務(wù)領(lǐng)域，最后社會(huì)性公共服務(wù)成為政府公共服務(wù)的主要內(nèi)容。新公共服務(wù)理論指出，政府公務(wù)人員是地方政府機(jī)構(gòu)的有機(jī)組成元素，是各類政策措施的制定和執(zhí)行者。政策制定固然重要，然而若沒有公務(wù)人員的切實(shí)執(zhí)行，再完善的政策也無法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。不僅僅如此，政府的行政理念也是由每個(gè)公務(wù)員個(gè)體承載、體現(xiàn)和傳播的，只有每個(gè)公務(wù)人員拓展了自身的角色認(rèn)知，才能帶來地方政府行政理念的變革。行政行為不應(yīng)局限于政府公務(wù)人員的單向輸出，更應(yīng)建立在與公民的充分互動(dòng)的基礎(chǔ)上，這樣才能增進(jìn)公民對于政策的認(rèn)同感，促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。長期以來，我國各級(jí)地方政府的公務(wù)人員對自身的角色定位停留在通過規(guī)制和政令來指導(dǎo)公眾行為這一層次上，日常公務(wù)行為中的家長制作風(fēng)依舊強(qiáng)勢，在提供公共服務(wù)的過程中缺乏與公民的良性互動(dòng)。事實(shí)已經(jīng)證明公務(wù)人員單一僵化的角色認(rèn)知與日益多樣化的公民需求出現(xiàn)了極大的不對稱，應(yīng)根據(jù)新公共服務(wù)理論的要求，打破以往對公共問題處理的壟斷性認(rèn)識(shí)，在協(xié)調(diào)和聯(lián)合中提供公共服務(wù)。

二、構(gòu)建協(xié)作信任的政府與公民關(guān)系

拓展角色認(rèn)知是從個(gè)體行為的層面對變革地方政府行政理念做出的有益嘗試，而在組織行為的層面，則需要重新定位地方政府與公民之間的關(guān)系。現(xiàn)階段我國的地方政府對于公民更多的是簡單的控制與承諾的關(guān)系，各級(jí)政府機(jī)關(guān)與公民是嚴(yán)重割裂開的，公民對政策措施出臺(tái)過程及執(zhí)行情況不知情的同時(shí)，政府對公民的實(shí)際需求和反饋也并不了解。盡管在如“北京精神”這樣的政策出臺(tái)過程中，北京市政府雖然采取了動(dòng)員市民投票選擇這一手段，然而投票的結(jié)果也并沒有對整個(gè)制定過程產(chǎn)生直接的影響，導(dǎo)致大部分公民仍然覺得最終公布的表述太過官方而與每個(gè)個(gè)體的實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)。因此，面對新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，地方政府應(yīng)著力構(gòu)建一種協(xié)作與信任的關(guān)系。政府不是對“顧客”或“消費(fèi)者”的需求做出反應(yīng)，而是要通過更有質(zhì)量的公民參與使公民認(rèn)識(shí)到政府是可以接近和理解的，政府的運(yùn)作過程是開放的；不僅如此政府是責(zé)任政府，其存在是為了滿足公眾的需求，為公民提供服務(wù)和機(jī)會(huì)。

三、重視對話基礎(chǔ)上的決策程序優(yōu)化及公民參與

行政理念的變革不僅需要在角色認(rèn)知和政民關(guān)系上改進(jìn)，更需要組織結(jié)構(gòu)和制度安排上的鞏固。傳統(tǒng)的公共行政存在縱向治理、專業(yè)主導(dǎo)、工具技術(shù)理性、物化行政，特別是二元思維等局限，將公民視為被動(dòng)接受的顧客，與行政決策相分離。而克服這些局限則需要促進(jìn)治理過程的民主化與參與性。行政民主與公民參與均需要地方政府與公民開展切實(shí)的對話，建立公共的話語體系。這樣，一方面可以增加政府的透明度，讓公民了解政府解決問題上的考量以及決策的過程，并能監(jiān)督政策的執(zhí)行和實(shí)施情況，為實(shí)現(xiàn)反饋和再?zèng)Q策提供有利條件；另一方面也能通過公民參與使地方政府更好地理解公民需求，促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部對于決策程序的優(yōu)化，增加公民對于政策的認(rèn)同感，同時(shí)也能進(jìn)一步使公共服務(wù)的理念滲透進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和組織的發(fā)展中。

本文作者：程名 單位：中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院