從預算管理的內(nèi)容看，預算績效則可分為預算收入績效和預算支出績效。預算收入績效，指預算資源獲取也即組織財政收入的績效；預算支出績效，指預算資源使用也即財政支出的績效。而預算績效管理，則以預算績效為載體，以財政資金流為網(wǎng)絡，將績效管理輻射到整個公共部門和機構(gòu)②運轉(zhuǎn)當中去，與政府績效管理密不可分。近10年來，我國預算績效管理從無到有、從中央到地方，蓬勃興起。各地的改革實踐如同百花齊放、百家爭鳴，對改善財政管理工作起到了不小的推動作用。但從整體來看，我國地方預算績效管理的理念還有待革新，運行和管理系統(tǒng)還有待完善。

一、我國地方預算績效管理改革的實踐與現(xiàn)狀

自中共十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，并在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中明確，湖北省根據(jù)財政部的安排于2001年進行了小范圍試點。2003年，財政部一些司局開始制定各行業(yè)績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展預算支出績效考評試點工作。隨后，中共十七屆二中、五中全會提出了“推進政府績效管理和問責制度”，“完善政府績效評估制度”。財政部也于2005、2011年分別出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》和《財政部關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》，為地方財政開展預算績效管理提供了方向和政策指導。在此背景下，各級地方財政紛紛成立專門的績效評價機構(gòu)，出臺相關(guān)意見、辦法和方案，正式邁開了地方預算績效管理改革的步伐。以廣東省、江蘇省、浙江省和廣東廣州市、廣東佛山市、江蘇無錫市、上海閔行區(qū)為代表的一些省和地區(qū)均進行了一些有益的嘗試，各有成效、各具特色。總的來看，各地預算績效管理改革的動因、范圍、力度和方式具有共性與個性。

1．改革的動因。各地經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的公共支出需求與其財政可用財力不足之間的矛盾，是預算績效管理改革的根本動因。不論是東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，伴隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進、服務型政府和公共財政的轉(zhuǎn)型，公共產(chǎn)品和公共服務的需求不斷增大；而民眾對公共產(chǎn)品和公共服務的質(zhì)量要求也隨著生活水平日趨提高，這使得剛性支出規(guī)模迅速擴張。此外，欠發(fā)達地區(qū)還需要狠抓基礎設施建設和經(jīng)濟建設，支出壓力大。而改革開放30多年來，各地都進入到了一個經(jīng)濟增長相對平穩(wěn)的時期，財政均面臨著可用財力增長緩慢的窘境。因為轉(zhuǎn)移支付制度的不盡完善，財權(quán)上移、事權(quán)下放，一般均衡性轉(zhuǎn)移支付的比例較小，不僅造成發(fā)達地區(qū)面對著體制上的壓力，欠發(fā)達地區(qū)也面對專項轉(zhuǎn)移支付配套的壓力，同時，各級財政還須共同應付各地各部門對轉(zhuǎn)移支付資金的競爭。2008年金融危機帶來的國外需求乏力，對我國出口型經(jīng)濟的不利影響，更使各地財力捉襟見肘。支出沒法降，收入上不來，財政收支矛盾便成了東部沿海發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)共同的問題。

2．改革的力度。東部沿海發(fā)達地區(qū)的改革力度普遍要大于中西部欠發(fā)達地區(qū)的改革力度。像上海閔行區(qū)、江蘇省、廣東省都為適應工作需要調(diào)整了財政內(nèi)部職能，而且領(lǐng)導重視、改革主體明確、規(guī)劃超前，同時注重人員培訓和交流溝通，各部門密切配合，形成了改革合力。究其原因有二。一是東部沿海發(fā)達地區(qū)的科研力量普遍強于中西部欠發(fā)達地區(qū)。縱觀各改革亮點地區(qū)：譬如說廣東各地依靠于中山大學，上海閔行區(qū)依靠于復旦大學，廈門市依靠于廈門大學。這三所大學在國內(nèi)公共管理和財政領(lǐng)域均有不小的建樹，甚至可以說是標桿，在他們的參與下，這些地方的改革力度必然會強上許多。二是東部沿海發(fā)達地區(qū)的領(lǐng)導意識普遍高于中西部欠發(fā)達地區(qū)。東部地區(qū)的地方領(lǐng)導敢為人先，勇于先行先試，一方面是由于當?shù)氐膭?chuàng)新意識更強、思想更為解放、力求先進；另一方面也是由于與國際交流更多、視野更寬廣、銳意改革，再加上東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有一定的基礎，容納的風險程度也更大。而中西部地區(qū)的領(lǐng)導限于當?shù)亟?jīng)濟、社會、文化發(fā)展實際，更多的是一種求穩(wěn)的心態(tài)，積極性稍有欠缺。

3．改革的方式。試點地區(qū)的改革方式各有亮點。廣東省作為第一個建立績效評價處的省份，已經(jīng)初步建立了系統(tǒng)的績效評價體系，涵蓋了項目績效目標申報和審核、支出部門自評、績效評價處初審、專家復審和重點評價、績效評價結(jié)果應用等流程，并根據(jù)結(jié)果實行競爭性資金分配。更為重要的是，廣東把績效管理貫穿于這之后資金分配和使用的全過程，實現(xiàn)事前明確績效目標和責任，事中實施績效督查和追蹤問效，事后實施績效自評、重點評價和績效問責。江蘇省后來居上，開發(fā)了全國唯一的財政績效管理信息系統(tǒng)，同時建立了較為完善的評價指標庫、專家?guī)臁⒌谌皆u價中介庫、三級滾動項目庫，真正實現(xiàn)向全過程績效評價的轉(zhuǎn)變。上海閔行區(qū)則對部門財務管理和財政支付實行兩集中，對預算編審、執(zhí)行和監(jiān)督實行三分離，大力推進部門預算改革，在此基礎上引入美國的PART（ProgramAssessmentRatingTool）項目績效評級工具，結(jié)合地方實際予以本地化。

4．改革的難點。預算績效管理改革是一個長期、持續(xù)的改進過程，各級地方財政和公共部門在經(jīng)過初步摸索后，已經(jīng)有一些經(jīng)驗，但在不同地區(qū)或者是同一地區(qū)的不同層次，地方預算績效管理推進程度不平衡，與中共十八大提出的要求和當前財政管理改革面臨的責任以及廣大公眾急迫的期望有較大的差距。主要面臨著以下五個挑戰(zhàn)：一是由于部分經(jīng)濟效益和社會效益、外部效應、長期效益、間接效益難以預測和考證，造成有些部門績效目標難以量化；二是出現(xiàn)了預算績效管理與各部門傳統(tǒng)模式之間的矛盾，暴露出部分公共部門和機構(gòu)資金使用計劃與部門預算不匹配、不協(xié)調(diào)，公共部門和機構(gòu)的配合不積極；三是存在會計體系滯后、評價方法操作性不強、結(jié)果運用沒有制度規(guī)范的情況，從而導致績效信息不對稱，準確性、客觀性和實用性受到影響；四是績效評價結(jié)果運用手段單一，缺乏有效的獎懲制度；五是改革還缺乏足夠的人力資源保障，無論是質(zhì)和量都亟需加強。

二、進一步深化我國地方預算績效管理改革的建議

地方預算績效管理改革的進一步深化，離不開政治推動、制度保障和技術(shù)支撐，需做到以下三個整合。

1．地方預算績效管理與地方政府績效管理有效整合。地方預算績效管理與地方政府績效管理密不可分。預算績效管理是政府績效管理系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)，并且是最關(guān)鍵的一個子系統(tǒng)。政府提供的公共產(chǎn)品和服務來源于預算資金的分配和使用。在某種意義上說，政府績效管理是預算績效管理的實質(zhì)體現(xiàn)和延伸。地方預算績效管理與政府績效管理是互相促進的。預算是公共部門和機構(gòu)管理的重要組成部分，預算績效管理最重要的基礎就是各部門的績效管理。一方面，通過融入政府績效管理，強化政治權(quán)力對地方預算績效管理改革的推動，促進預算績效目標與政府及部門工作戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、具體任務、項目相銜接，拓寬預算績效信息來源，提升預算績效外部評價的范圍和質(zhì)量，使預算績效評價結(jié)果的運用更加靈活、有效，不僅強化了結(jié)果對預算決策的影響，同時還能強化結(jié)果對各級地方政府、部門及其領(lǐng)導干部和工作人員的獎懲，進而推動預算績效管理不斷改進和提高。另一方面，地方政府績效管理由于納入了預算績效管理，把“用錢”與“做事”緊密結(jié)合，通過加強預算績效管理，使政府績效管理的目標設定、工作進度、工作效果更容易量化和分析，使政府績效信息精細、精確，使政府績效管理評估更具操作性，使其結(jié)果更準確、更科學。此外，政府績效管理改革還可借鑒預算績效管理改革已有的試點經(jīng)驗，少走彎路。將地方預算績效管理與地方政府績效管理有效整合是實踐的需要。預算績效管理，正由初期的預算績效評估走向全面預算績效管理，由只評價少數(shù)項目走向綜合評價。但由于各地方領(lǐng)導的重視程度不一，導致地方財政部門推動改革步履維艱。而政府績效管理雖然起步稍晚，但由于從中央到地方的高度重視和強力推動，目前已在全國各地迅速推開。因此要借助政府績效管理改革這股東風，將地方預算績效管理融入政府績效管理，并且作為重中之重，加之地方預算績效管理已有豐富的試點經(jīng)驗，這樣就能使預算績效管理改革能夠迅速而有力地在各地、各部門展開。將兩者有效整合，首先是要將地方預算績效管理列入地方政府績效管理范圍，使之成為重要的一項內(nèi)容。公共部門和公共機構(gòu)是預算績效管理改革的核心和主體，各級地方政府領(lǐng)導的關(guān)注和重視是推動地方預算績效管理改革不可或缺的力量。現(xiàn)行體制下，更加需要強化政府責任，要在地方政府績效管理領(lǐng)導小組的領(lǐng)導下，由財政部門牽頭，其他各有關(guān)地方和部門緊密配合，一同研究部署，同步推進。要建立長效的工作機制，成立專門的預算績效管理機構(gòu)，配備相應的工作經(jīng)費和精干的工作人員，將預算績效管理常態(tài)化、制度化。目前有些地方政府已經(jīng)進行了兩者整合的探索，例如，江西省人民政府決定從2013年起，將預算績效管理納入省政府績效管理工作方案的考評內(nèi)容。將兩者有效整合，還要把地方預算績效管理貫穿到整個地方政府績效管理的各個過程中去，尤其是要解決目標設定和結(jié)果運用的問題。目標設定的問題主要在于預算項目與具體工作項目和公眾需求的不銜接，體現(xiàn)在質(zhì)和量兩方面。質(zhì)是指具體工作項目是否符合公眾需求，預算項目是否與工作項目的內(nèi)容或是金額相符，體現(xiàn)科學、合理性。量是指預算項目是否涵蓋了所有的工作項目，體現(xiàn)真實、全面性。這就要求目標設定要在科學預測的基礎上進行合理衡量。一是要對政府行為的政治效應、經(jīng)濟效應、文化效應、社會效應、生態(tài)效應和相關(guān)風險進行科學預測。例如地方交通規(guī)劃項目對區(qū)域經(jīng)濟的影響、地方工業(yè)建設支出對生態(tài)環(huán)境的影響、稅收政策對公眾和企業(yè)的影響等等。二是要將以上定性的產(chǎn)出或是成本衡量成更貼近實際效果、可量化的指標，對于定量的產(chǎn)出和成本以及已經(jīng)量化的指標，要準確衡量，減少誤差。譬如說義務教育支出的績效衡量，不僅考量教育支出的資金數(shù)額，還要考察當?shù)亓x務教育的分布、普及率、畢業(yè)率及升學率，還要考察教師薪酬、固定資產(chǎn)投入等管理成本。若是地方財政部門孤軍奮戰(zhàn)，其設定的預算績效目標一定是不全面、有偏差的。再者，預算績效目標本質(zhì)上是政府行為在財政層面上的體現(xiàn)，預算績效目標與政府績效目標兩者互通互用，因此地方預算績效目標設定必須依托地方政府，與其績效目標設定相銜接。結(jié)果運用的問題則主要在于預算績效管理的結(jié)果運用手段單一。預算績效管理的結(jié)果運用手段往往局限于增減預算資金投入，而從目前的實踐看，簡單地加大對高績效項目的資金投入不一定達到好的效果：并不是所有的高績效項目都是正好滿足公眾需要或是優(yōu)先度最高的，而且結(jié)果運用也需要同時顧及預算績效和部門利益。因而，有效的結(jié)果運用最好是與干部培養(yǎng)選拔和薪酬待遇相掛鉤，實現(xiàn)預算績效評價結(jié)果與單位和個人考核結(jié)果也即政府績效評價結(jié)果互認互用，獎懲結(jié)合。

2．地方預算支出績效管理與績效收入績效管理有效整合。從目前搜集的國內(nèi)外大部分有關(guān)文獻中看，幾乎沒有涉及預算收入績效管理問題的內(nèi)容。筆者認為預算績效管理應包括預算收入績效管理內(nèi)容。預算管理涵蓋了預算收入和預算支出兩塊管理。如果只有預算支出績效管理而沒有預算收入績效管理，從結(jié)構(gòu)上看，這樣的預算績效管理是不完整的。再者，預算績效管理也很有必要將預算收入納入。預算收入和支出不可分割，前者的聚財作用直接影響預算支出。同時，科學、準確測算本地財力，也將使財政轉(zhuǎn)移支付更加合理，促使省以下財政體制更加規(guī)范、完善。從實踐來看，近幾年，地方各級政府績效管理已將財政收入的總量和增量納入考核評價中，這也是必須面對的現(xiàn)實問題，不可回避。所以應將地方政府績效管理中的財政收入內(nèi)容和地方財政部門的預算支出績效管理統(tǒng)籌考慮，將收入和支出作為一個整體納入績效管理。預算收入和支出體現(xiàn)財政資源配置、收入再分配和調(diào)控經(jīng)濟的職能，其規(guī)模、來源、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，還有征管行為都會對公眾以及經(jīng)濟、社會、甚至政治產(chǎn)生正面或負面的影響。組織的地方預算收入主要用于保障和改善地方民生和保證地方公共部門和機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，而充分發(fā)揮民生支出實效和嚴格控制行政成本支出，正是公眾的迫切期望，也是中共十八大提出的要求。因此，現(xiàn)階段地方預算收支績效管理要重視以下幾點：第一，要重視加強預算收入和支出的平衡性管理。地方預算收入的規(guī)模最主要是由地方經(jīng)濟發(fā)展的水平?jīng)Q定的。從目前的國內(nèi)外形勢來看，無論是東部沿海發(fā)達地區(qū)還是中西部欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟均在經(jīng)歷長期高速增長后進入了平穩(wěn)增長時期，預算收入增長也因此趨緩。與此同時，社保、醫(yī)保、保障性安居工程等各項民生支出剛性不斷加大，而化解地方政府性債務仍需要一定時間。因此，當前地方預算收支平衡仍要堅持“以收定支，略有結(jié)余”的方針，要防止虛假平衡。第二，要重視預算收入的質(zhì)量。若預算收入績效管理只注重財政收入的總量和增量，勢必會帶來一系列的問題：收入質(zhì)量不高，“有數(shù)字，無財力”，若支出剛性強，更是會導致地方債務增加；少數(shù)地方官員為追求所謂“政績”而導致該地的財政收入有水分；還有些地方收過頭稅、過頭費，造成發(fā)展環(huán)境惡性循環(huán)，直接影響本地經(jīng)濟社會發(fā)展。因而加強預算收入績效管理，首先要在合法性的前提下注重收入的合理性和真實性，做到不收過頭稅、過頭費，不虛增財政收入，同時繼續(xù)清理“小金庫”，防止非稅收入體外循環(huán)。其次，預算收入績效管理要注重預算收入是否發(fā)揮正效應的作用。地方財稅政策是地方政府通過收入調(diào)節(jié)，促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、平衡的重要手段。應加強對各項財稅政策落實的考評，譬如出口退稅、支持小微企業(yè)發(fā)展、省對市縣稅收返還等財稅政策是否發(fā)揮應有的效用。第三，要重視加強民生支出和行政成本支出等預算重點支出的績效管理。一是民生支出績效管理要與地方政府民生績效目標深度結(jié)合。要明確地方政府民生績效目標的內(nèi)容，即民生項目的具體數(shù)量和質(zhì)量，落實到具體，這方面的實例有廉租房的套數(shù)、建筑面積、容積率等各項指標。要與民生績效目標同步編制民生支出績效目標，明確民生支出的具體資金額度和撥付時限，資金額度要細化、分解到具體項目；保障性安居工程等民生工程資金的撥付進度要與項目進度相匹配，困難群眾生活補助等公共財政補貼要按時分期劃撥，救災和農(nóng)房保險等應急救災類民生項目資金要及時下達。對于民生項目數(shù)量和質(zhì)量、民生支出資金額度和撥付時限的設定，要建立在廣泛征求意見和科學準確預測上。此外，還要明確民生項目和支出的責任部門、流程監(jiān)控措施、完成時間節(jié)點和評價標準，使民生支出績效管理更具操作性。二是行政成本支出績效管理要與公共部門和機構(gòu)的工作深度結(jié)合。要加強部門預算編制：明確部門預算編制的主體是公共部門和機構(gòu)；將單位的所有結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金納入部門預算收入，集中采購預算納入部門預算支出，“應編盡編”；足額保障各單位人員和公用經(jīng)費等基本運轉(zhuǎn)支出；根據(jù)各單位任務輕重，適當安排項目工作經(jīng)費，不搞“一刀切”；科學、規(guī)范制定項目支出，嚴格控制項目成本支出尤其是“三公”支出。三是強化民生支出和行政成本支出的外部監(jiān)督。在科學、民主決策的基礎上，加強人大監(jiān)督、審計力度，引進第三方對民生支出和行政成本支出進行績效評價；加快預算信息公開的步伐，明確公開主體和咨詢主體，實現(xiàn)財政陽光運行。

3．財政管理、預算績效管理與信息化有效整合。財政管理是預算績效管理的基礎，皆以信息化為技術(shù)支撐，這三者有機結(jié)合，是不可分割的一體。財政管理必須以收入為源頭，以支出為導向，以預算績效為目標。而預算績效信息的全面、及時、客觀、公正，關(guān)系到地方預算績效管理能否有效發(fā)揮作用，離不開信息化的技術(shù)支撐。通過信息系統(tǒng)，我們能夠及時準確獲取、科學處理預算績效信息，而且能最大程度地減少信息不對稱。信息系統(tǒng)必須規(guī)范、統(tǒng)一。信息系統(tǒng)的引入并不是簡單的電子化、網(wǎng)絡化，而是所有平臺的規(guī)范、整合，接口統(tǒng)一。財政管理和預算績效管理信息化的體現(xiàn)是“金財工程”和預算績效管理信息系統(tǒng)。推動兩大系統(tǒng)的建設，有利于優(yōu)化辦事流程、提高工作效率；有利于明確責任、減少協(xié)調(diào)成本；有利于實時動態(tài)監(jiān)管，及時預警、糾錯、改進；有利于信息對稱，真實、準確、全面反映實際情況。預算績效管理改革建立在先期財政管理改革的基礎上。正在進行的綜合預算、部門預算、國庫集中收付制度、公務卡和政府采購等一系列財政管理改革為預算績效管理改革奠定了良好的基礎，它們從預算收入和支出的角度對公共部門和機構(gòu)進行把控，實現(xiàn)財政統(tǒng)一和財政監(jiān)督，有效地加強了投入控制。已有并仍在完善的“金財工程”已經(jīng)在預算指標、國庫集中收付等財政管理中發(fā)揮了巨大作用，還將為預算績效管理信息系統(tǒng)降低技術(shù)積累和改進的成本。預算績效管理改革更加依靠信息化手段來解決傳統(tǒng)手段沒法破解的難題。但預算績效管理信息系統(tǒng)的構(gòu)建需要長時間的準備工作和技術(shù)積累，若要短期內(nèi)實現(xiàn)“釜底抽薪”，實行會計網(wǎng)絡化、推行權(quán)責發(fā)生制的預算會計和會計控制是不二的選擇。權(quán)責發(fā)生制以權(quán)利的形成和責任的發(fā)生作為記賬標準，它在政府行為實現(xiàn)收入、耗費資源和增加負債期間記錄交易，全面、真實反映各部門財政資金狀況，有效反映預算項目成本和產(chǎn)出績效，從而增強績效信息的準確性。會計控制則是通過滲透到每個公共部門和機構(gòu)的會計網(wǎng)絡信息系統(tǒng)，利用會計信息對各部門和機構(gòu)的資金運動進行控制。前者解決了收付實現(xiàn)制會計制度下，公共部門和機構(gòu)的財務狀況容易被現(xiàn)金交易或記錄操縱而扭曲的問題，同時提供預期的收入和支出，預警諸如基礎設施建設、環(huán)境保護、社保支出等政策的長期影響等等。后者最大程度地降低了人為影響。我國各地方正處在經(jīng)濟社會發(fā)展的快速階段，經(jīng)濟建設和社會保障帶來了巨大的財政壓力。權(quán)責發(fā)生制的預算會計和會計控制，一方面有助于增強各地方政府的收支統(tǒng)籌意識，逐步降低服務成本、化解地方債務、關(guān)注長期發(fā)展，更加注重地方財政預算的綜合績效；另一方面，也使得預算績效管理信息化更容易起步和推行。

為進一步深化我國地方預算績效管理改革，必須將財政管理、預算績效管理和信息化有機結(jié)合。從內(nèi)部看，應將會計網(wǎng)絡信息系統(tǒng)整合進預算管理信息系統(tǒng)，進一步完善“金財工程”大平臺，同時做好與預算績效管理信息系統(tǒng)的無縫銜接。從外部看，橫向上實現(xiàn)財政、審計、監(jiān)察與其他公共部門和機構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)，與“金稅工程”等其他政務平臺的銜接；縱向上實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)貫通，在此基礎上建立全面、精細、準確的數(shù)據(jù)庫，賦予各部門各層次人員不同的權(quán)限，便于統(tǒng)一計算口徑，對所有的財務數(shù)據(jù)進行收集、監(jiān)督、處理和分析。此外，還可在此基礎上提供績效信息公開以及績效反饋和評價的出口平臺。譬如向某鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社保、醫(yī)保支出績效信息，群眾可以對此進行反饋和評分等等。通過技術(shù)革命推進政治變革，從而解決預算績效管理改革來自各方面的阻力。

本文作者：匡小平、鮑嘯鳴 單位：江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院