一、結合時代背景把握基層財政建設的重點

從農村社會發展來看，農村稅費改革減少了政府對農業收入的汲取，為了實現城鄉統籌發展，國家出臺了大量強農惠農富農政策，投入大量財政資金支持“三農”，推動了農村社會事業加快發展，基層財政在落實國家涉農補貼補助政策方面發揮著中樞作用。從基層財政管理來看，從1984年開始，我國按照建立與鄉政府相適應的鄉一級財政的總體要求，開始了全面建設鄉鎮財政的試點并逐步推開，這一時期的重點是做大做強鄉鎮財政。自2000年開展農村稅費改革試點以來，隨著農村發展形勢的變化和農村綜合改革的推進，基層財政特別是鄉鎮財政職能發生了顯著變化，由組織收入為主的征收管理型向發放各種補貼為主的支出管理型轉變，公共服務職能全面加強，政策性強、責任重大、工作量成倍增加，對部門綜合協調能力和資金監管水平也提出了較高的要求。綜合上述分析，基層財政建設涉及到農村社會經濟發展方方面面，是政府在農村職能發揮的憑借和保障，是政府調整農村經濟社會發展關系實現發展目標的有力抓手，建設的意義和作用遠遠超出了部門自身。當前開展基層財政建設要放寬視野，關注時發表展的背景和任務，做長遠的規劃和全局的部署，自覺融入農村經濟社會改革發展的大格局中，對癥下藥，有的放矢，處理好自身建設和功能發揮的關系，通過開展建設確保財政職能作用充分有效發揮和財經管理秩序全面規范，確保各項支持“三農”和縣域經濟發展的政策措施落到實處，以財政建設的提升來帶動政府能力的提升，以政府能力的提升來帶動農村經濟社會的發展。

二、科學認識基層財政建設的內容關系

認識是行動的先導。健康推進基層財政建設首先需要對基層財政建設涉及內容及特殊性有一個全面科學的認識。從內容來講，之所以重點推進基層財政建設，是因為當前基層財政架構和管理水平已不能適應經濟社會發展和政府職能作用發揮的需要，存在大量的缺失內容和薄弱環節。這些缺失內容和薄弱環節首先表現為基層財政工作中凸顯的各種問題，包括縣鄉財政職能定位不準，縣鄉村各級財政管理責權配置不夠合理，管理體制機制不夠規范，基層預算約束力不強，預算程序不完善，財政資金監管機制不順暢，鄉鎮財政基礎工作較為薄弱，機構隊伍建設需要加強等。彌補這些問題和不足就是當前推進公共財政體系建設的重點內容，處理好了這些問題，基層財政建設水平也就得到了切實提高。同時，從存在問題反映的建設要求來看，現在農村基層財政建設主要表現為一種職能大調整時期的系統性缺位，而不是某項建設內容不到位的問題，需要從職能、體制、管理機制、機構人員等各個方面進行全方面的補充和完善。從結構關系來看，基層財政建設的內容包括內部和外部兩個層面：外部主要是完善體制機制，處理好財政與其他部門、村委會和群眾的關系，規范財政管理秩序，確保各項政策資金的落實效益，關鍵在于提高基層財政監管水平；內部主要是構建與區域經濟社會發展相適應的基層財政管理框架體系，理順基層財政財務管理關系，提升基層財政預算管理水平，關鍵環節在鄉鎮財政。在推進基層財政建設過程中，還必須關注基層財政建設的特殊性。即理論上基層財政包括縣、鄉兩級，但在實際建設過程中卻涉及縣、鄉、村三級組織。因為村是我國最基層政權組織，雖然不設立一級財政，但由于承擔了部分政府資金分配管理職能，也需要納入基層財政建設范圍。從現在大多數地區政府建設情況看，縣一級是較為完備的政府管理架構，鄉鎮一級除了較為發達地區以外基本上是一級不完整的政府管理架構，而村一級則是實行村民自治的非政府組織，但是又受委托承擔了部分政府職能。所以，推進基層財政建設必須對這種特殊性給予充分重視，一方面關注當前農村不同地區改革發展的特殊背景、任務和矛盾，及其對財政提出的要求和存在的不足；一方面要對基層財政建設涉及各級組織的特殊性有正確認識，實事求是探索適宜的管理模式，實現各級職責權益合理配置和順暢銜接。

三、加強基層財政建設要強化縣級財政轄區責任

自古以來，縣級都是我國較為穩定的一級政權組織，政府職能和機構較為完備，在處理轄區內經濟社會發展關系方面擁有較大的自主權。同時，縣級政府承擔著統籌轄區內城鎮和農村發展的職能，而各地縣域經濟社會發展水平差距較大，經濟結構和發展路徑各有特點，政府和財政工作的重點有所不同，基層財政建設基礎也不一樣。所以，對于基層財政建設不能搞一刀切，而應該關注地區差異，將一般性要求與地方特點相結合，進一步明確縣級財政的轄區責任，擴大縣級財政自主權，由縣級財政立足區域城鄉發展實際，統籌制定縣域內基層財政建設規劃方案并負責落實，著力加強縣級財政對鄉鎮財政的指導和管理，全面規范和理順基層財政管理關系，搭建較為完備的基層財政管理運行平臺。同時，即使在同一個縣域內，不同鄉鎮發展水平和發展任務也不相同，對于特殊的鄉鎮尤其是經濟發展水平和財力較強的鄉鎮，可以考慮按照縣域發展規劃和實際發展需要實行差異性財政管理體制機制。在推進基層財政建設過程中，應該將規范分配關系的體制和激勵經濟發展的政策進行適當區分，體制是基礎，要首先通過完善基層財政體制理順基層分配關系，然后再考慮結合縣域發展規劃有選擇、有重點地出臺財政激勵政策辦法推動局部經濟發展。此外，要將支持區域經濟發展和推動區域社會進步分開考慮，加大縣級調控主導權，在有效促進縣域主導產業和園區發展的同時，處理好縣域內經濟社會發展關系，防止拉大縣域內鄉鎮之間社會發展差距，確保縣域內基本公共服務實現均等化。

四、加強基層財政建設關鍵在于提高鄉鎮財政管理水平

由于縣級財政較為穩定和完備，村級由于政權性質不可能建成一級財政，只是受鄉鎮委托落實部分管理職能并受鄉級監管，所以當前基層財政建設縣級是主導，而鄉鎮是關鍵。從基層財政現狀來看，各項建設缺失主要集中在鄉鎮，建設任務多數也是落在鄉鎮一級，具體內容包括縣鄉財政職責界定、縣鄉財政管理體制調整、鄉鎮預算管理制度建設、鄉鎮標準化財政所建設、鄉鎮財政財務監管機制建設、鄉鎮財政管理人員隊伍建設等。所以，當前加強基層財政建設要以鄉鎮財政建設為有力抓手和切入點。鄉鎮財政建設需要統籌規劃，循序漸進。針對鄉鎮財政建設中存在的不足，過去幾年各級財政部門共同努力，通過實行“鄉財縣管”財政管理方式改革，全面提升了鄉鎮財政預算管理的科學性和規范性，規范了鄉鎮財政管理秩序，確保了各項財政惠農政策的有效落實；通過標準化財政所建設，提高了鄉鎮財政軟硬件建設水平，充實了人員隊伍，夯實了基礎工作，理順了管理關系。下一步工作的重點應集中于提高鄉鎮財政的資金監管水平，要將所有財政資金納入監管范圍，提高財政資金使用績效。提高基層財政監管能力涉及面廣，政策性強，需要從橫向處理好財政與其他部門管理關系和縱向處理好縣、鄉、村財政財務管理關系兩方面入手統籌推進。橫向上，要按照權責對應的原則，構建以財政為主導，所有涉及政策落實和資金分配的部門齊抓共管的新型基層財政監管機制，將各級政府安排和分配以及通過不同渠道下達的各種財政資金全部納入監管范圍，通過部門合理分工協作全面提高監管水平，防止財政部門單兵作戰。縱向上，要將鄉鎮財政所建設和鄉鎮財政管理體制進行合理區分，明確不管實行什么樣的管理體制，標準化財政所建設都是基礎。要按照《預算法》等相關法律法規規定，結合各地客觀條件和實際需要逐步做實做強鄉鎮財政，健全鄉鎮政府職能，完善鄉鎮政府治理結構。

本文作者：石睿詣、王巨紅 單位：清華大學