一、何謂公共財(cái)政?

(一)公共財(cái)政的內(nèi)涵

第一個(gè)問(wèn)題，什么是公共財(cái)政?公共財(cái)政，前面把財(cái)政加了一個(gè)“公共”以后，某種程度上來(lái)講，財(cái)政體制的性質(zhì)和定位就發(fā)生了一個(gè)很大的變化。從我們建國(guó)以后到今天的60年當(dāng)中，我們回顧一下，國(guó)家財(cái)政體制可以說(shuō)在前30年當(dāng)中我們把它評(píng)價(jià)為一個(gè)“建設(shè)財(cái)政”，即一切財(cái)政目標(biāo)和財(cái)政收支都是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、快速增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力而展開(kāi)。改革開(kāi)放以后的后30年中，我們開(kāi)始在財(cái)政體制上嘗試一種新的探索，影響比較重大的事件就是1994年的“分稅制”。今天我們看到官方的媒體當(dāng)中對(duì)分稅制都是無(wú)一例外的都是好評(píng)，認(rèn)為從此規(guī)范了我們國(guó)家的財(cái)政稅收體制，特別財(cái)政收入這一塊實(shí)現(xiàn)了規(guī)范，直到1998年提出來(lái)要建設(shè)與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的一個(gè)公共財(cái)政體制。那么為什么在那個(gè)時(shí)候提出來(lái)要建設(shè)公共財(cái)政體制?它有著怎樣的一個(gè)必然性?回答這個(gè)問(wèn)題之前，首先我給出公共財(cái)政的基本內(nèi)涵。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一套制度框架，是以滿足公共需要為目的、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為核心內(nèi)容，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為活動(dòng)范圍的一種以政府為主體的資源配置方式。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一套財(cái)政體制框架。我們看上世紀(jì)90年代以前國(guó)內(nèi)財(cái)政學(xué)的這些教材對(duì)財(cái)政的定義是以國(guó)家為主體，憑借國(guó)家權(quán)力而強(qiáng)制性對(duì)社會(huì)總財(cái)富進(jìn)行再分配活動(dòng)。當(dāng)時(shí)一個(gè)代表性觀點(diǎn)叫國(guó)家分配論，是廈門大學(xué)鄧子基提出的。事實(shí)上在建國(guó)以后我們也正是沿襲了這套做法，當(dāng)時(shí)的財(cái)政與普通社會(huì)公眾的關(guān)系如何?是無(wú)關(guān)的。財(cái)政是國(guó)家的事情，是國(guó)家為主體強(qiáng)制性進(jìn)行社會(huì)財(cái)富分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。但是這樣的一個(gè)定義顯然等到改革開(kāi)放以后我們開(kāi)始走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路以后發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問(wèn)題了。國(guó)家如果一直沿襲著走建設(shè)財(cái)政的老路到今天，比如說(shuō)國(guó)家仍把大量的財(cái)政支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這就有一個(gè)問(wèn)題了。這主要就是體現(xiàn)為國(guó)家處處在“與民爭(zhēng)利”的特點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力大量地滲透于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)家仍然去包辦一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供市場(chǎng)本該提供的私人物品。而相對(duì)于我們普通的老百姓息息相關(guān)、事關(guān)公共需要、公共福利的一些產(chǎn)品———公共物品和公共服務(wù)卻大量地缺失。我們用公共管理學(xué)的角度來(lái)講，一個(gè)很根本的問(wèn)題在于政府與市場(chǎng)的關(guān)系究竟該如何定位?既然我們國(guó)家已經(jīng)確定了要走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這條路，那么政府與市場(chǎng)的關(guān)系究竟應(yīng)該怎么定位?顯然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以有效提供私人物品為己任，是追求效率至上的一種資源配置體制，而政府要做的事情又是什么?政府作為一種重要的社會(huì)調(diào)控力量應(yīng)彌補(bǔ)和糾正市場(chǎng)的失靈和缺陷，是為提供公共物品和公共服務(wù)為己任、追求社會(huì)公平公正為目標(biāo)的一種資源配置體制。公共財(cái)政研究的起點(diǎn)就是首先要處理好政府與市場(chǎng)的定位。市場(chǎng)的邊界在哪里?政府應(yīng)該做什么?如果把這個(gè)問(wèn)題不看清楚的話，那么可能今天的財(cái)政體制和政府的職能所在仍然我們會(huì)無(wú)法理解。因此從公共財(cái)政的視角去理解，你要意識(shí)到政府是給全社會(huì)提供什么的———公共物品和公共服務(wù)的，政府的定位和指向是滿足、致力于增進(jìn)社會(huì)公共利益的、是為滿足社會(huì)公共需要而產(chǎn)生的公共財(cái)政這樣的一套財(cái)政資源配置方式。

(二)公共財(cái)政建設(shè)的重要意義

為什么我們今天如此強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政?也就是公共財(cái)政建設(shè)的意義。逐步建立和完善社會(huì)主義公共財(cái)政，是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，是構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié)，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要，具有重要的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義，以上這些是從宏觀角度和國(guó)家層面去理解的。事實(shí)上，如果是從我們與普通百姓息息相關(guān)的這個(gè)角度來(lái)看，那么可以說(shuō)今天中國(guó)面臨的相當(dāng)多的社會(huì)問(wèn)題都與我們的財(cái)政體制有關(guān)系，比如今天中國(guó)的高物價(jià)、高房?jī)r(jià)、看病難、教育難的問(wèn)題。很多的民生問(wèn)題從某種程度上來(lái)講，也都是由于與我們的公共財(cái)政體制沒(méi)有理順有關(guān)系。我們中國(guó)有句古話叫“財(cái)政是庶政之母”強(qiáng)調(diào)了財(cái)政的重要性。從西方國(guó)家歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我們觀察到西方國(guó)家在近代資本主義發(fā)展過(guò)程中有一個(gè)現(xiàn)象。就是凡是崛起的西方強(qiáng)國(guó)，無(wú)一例外地其財(cái)政體制、財(cái)政能力的建設(shè)都是非常好的，甚至是我們可以把國(guó)家實(shí)力強(qiáng)弱和國(guó)家的財(cái)政體制完善與否建立起聯(lián)系，就能夠看到它們之間是一個(gè)正相關(guān)的關(guān)系。公共財(cái)政甚至是可以把它看做是國(guó)家和政權(quán)的一個(gè)生命線。為什么這么說(shuō)?我們或者也可以理解為一個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的好壞甚至?xí)P(guān)系到一個(gè)政權(quán)的生存。很多中國(guó)歷史上一些政權(quán)的垮臺(tái)，從某種原因上看也都是這個(gè)政權(quán)在財(cái)政上出了問(wèn)題，比如說(shuō)秦王朝的覆滅。曾經(jīng)有一個(gè)學(xué)者寫過(guò)一篇文章講李自成，為什么打進(jìn)北京之后這個(gè)政權(quán)沒(méi)有存在很長(zhǎng)的時(shí)間就垮臺(tái)了，李自成當(dāng)時(shí)給農(nóng)民一個(gè)什么許諾?“免稅”。這個(gè)承諾兌現(xiàn)后的必然結(jié)果只能是政權(quán)瓦解。如果是一個(gè)開(kāi)明盛世的時(shí)期，必然是政府相對(duì)清廉、財(cái)政而且又充裕、社會(huì)又非常公正的這樣一個(gè)時(shí)代。凡是與政權(quán)的垮臺(tái)所經(jīng)常伴生的一個(gè)現(xiàn)象就是國(guó)庫(kù)空虛、政府橫征暴斂、民不聊生，最后老百姓揭竿而起。歸根到底，政權(quán)的穩(wěn)固從某種程度上來(lái)講也是與財(cái)政體制息息相關(guān)的。還有一句話，就是在2008年“兩會(huì)”的時(shí)候溫家寶總理在召開(kāi)記者招待會(huì)的時(shí)候，他曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣的話:“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚天動(dòng)魄的，如果你讀他，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和正義。在這五年，我要下定決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益”。以上我們不難得出這樣的一個(gè)認(rèn)識(shí):善于治理的政府必然是重視財(cái)政制度建設(shè)和財(cái)政作用發(fā)揮的政府。通過(guò)簡(jiǎn)單地比較，我們可以認(rèn)識(shí)到財(cái)政問(wèn)題的重要性。

(三)公共財(cái)政的主要內(nèi)容

公共財(cái)政的內(nèi)容包括什么?這里列出幾個(gè)要點(diǎn):(1)公共財(cái)政目標(biāo)、職能和精神內(nèi)核;(2)公共財(cái)政收入;(3)公共財(cái)政支出;(4)財(cái)政赤字與國(guó)債管理;(4)公共財(cái)政政策;(5)公共財(cái)政體制。(6)中央與地方財(cái)政關(guān)系。前面提到的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政指向的目標(biāo)是公共利益的增進(jìn)，說(shuō)衡量國(guó)家財(cái)政體制的好壞要看什么?這個(gè)社會(huì)的總體福利水平是不是有所增進(jìn)?政府的職能是不是真正地指向公共利益?這是政府唯一追求的目標(biāo)，除此之外，一切政府的其他行為都是越界的。在經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中把政府的經(jīng)濟(jì)職能做了一個(gè)定位，即把政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中作用的定位在三大職能上面，這也是公共財(cái)政學(xué)的創(chuàng)始人馬斯格雷夫在上世紀(jì)50年代提出來(lái)的———資源配置，收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定這三大職能。政府要履行的財(cái)政職能就是要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，去提供市場(chǎng)所無(wú)法提供出來(lái)的公共物品、公共服務(wù)。我們講公共財(cái)政理論的理論基礎(chǔ)源自于三大領(lǐng)域:第一大領(lǐng)域就是政府與市場(chǎng)的關(guān)系論，第二大領(lǐng)域公共物品論，第三大領(lǐng)域就是外部性理論，這三大理論構(gòu)成了公共財(cái)政學(xué)的理論基石。既然我們知道公共財(cái)政是在特定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，那么公共財(cái)政的真正內(nèi)核應(yīng)該是什么?我認(rèn)為公共財(cái)政的精神內(nèi)核包括了“公共性”、“控權(quán)性”、“法治性”、“民主性”、“公開(kāi)性”這五個(gè)方面。第一點(diǎn)，公共性含義非常豐富，一層含義是如果我們從政府所提供的物品角度來(lái)講，政府給社會(huì)提供的都是公共物品。第二層含義在于公共物品的產(chǎn)出也應(yīng)該是符合公共性的。既然公共物品是眾人的需要，顯然眾人之事應(yīng)該由眾人去決定。就是我們把公共物品的生產(chǎn)和供給權(quán)力交給政府了?，F(xiàn)在的問(wèn)題就是我們社會(huì)公眾又怎樣參與決定公共物品的生產(chǎn)，即在公共物品的生產(chǎn)決策當(dāng)中也要體現(xiàn)出民主性的特點(diǎn)，第二個(gè)特性在于它的“控權(quán)性”。通過(guò)公共財(cái)政體制的建立給政府權(quán)力的行使劃定了一個(gè)邊界，政府的權(quán)力行為不能逾越這個(gè)邊界?？貦?quán)性特點(diǎn)也是從政治學(xué)理論當(dāng)中的契約理論、契約精神所導(dǎo)引出的，政府的權(quán)力，也是由人民的權(quán)力中讓渡出來(lái)的。政府的權(quán)力也僅限于管理社會(huì)公共事務(wù)、提供社會(huì)公共產(chǎn)品;政府的全部權(quán)力來(lái)自于民眾的委托和授權(quán)，同時(shí)政府向民眾負(fù)責(zé)和接受民眾監(jiān)督，這是控權(quán)性。和控權(quán)性相關(guān)的就是“法治性”，政府的一切財(cái)政收支都應(yīng)依法活動(dòng)。財(cái)政資金取之于民，用之于民。政府作為全體社會(huì)成員的“管家”和“仆人”，理應(yīng)該給人民理好財(cái)，向人民去交代財(cái)政的每一分錢用到了什么地方。我們要看看政府是不是這么做的，顯然政府也更不能為自己利益留有一個(gè)“小金庫(kù)”自收自支。民主性上面已經(jīng)談到了，不再重述。第五點(diǎn)公開(kāi)性。當(dāng)然這里要強(qiáng)調(diào)財(cái)政收支的公開(kāi)透明，以便于政府接受社會(huì)公眾監(jiān)督。這是我們講的公共財(cái)政的精神內(nèi)核，應(yīng)該在于這五個(gè)方面。因此我們所談到公共財(cái)政的真正含義，和今天我們很多媒體講到的很多民生財(cái)政實(shí)際上不是一碼事。公共財(cái)政包括民主財(cái)政，但是它不等于民生財(cái)政。那么，除此之外公共財(cái)政還涉及哪些內(nèi)容?財(cái)政收入和財(cái)政支出，以及圍繞著收支關(guān)系產(chǎn)生的財(cái)政盈余或財(cái)政赤字的問(wèn)題。如果出現(xiàn)了財(cái)政赤字怎么辦?就是要國(guó)家舉債，緊接著就是國(guó)債的問(wèn)題。這里面政府經(jīng)常使用的一個(gè)手段就是財(cái)政政策。特別是我們最近十年感受到的這種財(cái)政政策，或者說(shuō)在媒體當(dāng)中見(jiàn)到有關(guān)財(cái)政政策的字眼已經(jīng)非常頻繁了，我們會(huì)經(jīng)常聽(tīng)到溫家寶總理講到“積極的財(cái)政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相結(jié)合”這樣的話，積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策意味著什么?怎樣從公共財(cái)政的角度去衡量財(cái)政政策的效果?這也是公共財(cái)政的內(nèi)容。第五個(gè)領(lǐng)域就是財(cái)政體制，財(cái)政體制涉及有關(guān)財(cái)政收支決定的一系列的制度安排，這里面內(nèi)容非常復(fù)雜，比如說(shuō)財(cái)政收支分類體制，公共預(yù)算體制，政府會(huì)計(jì)制度，政府采購(gòu)制度、政府層級(jí)間的關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度安排，財(cái)政收支績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政及預(yù)算信息公開(kāi)等一系列的問(wèn)題。

二、當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的若干問(wèn)題

(一)我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)之路回眸

第一個(gè)是我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)之路回眸。最近二十年，我國(guó)公共財(cái)政領(lǐng)域不間斷進(jìn)行了很多方面的改革，取得一些的效果。主要包括分稅制財(cái)政體制、稅費(fèi)改革、收支兩條線管理、部門預(yù)算制度建立、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、政府收支分類改革、省管縣財(cái)、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)、政府部門預(yù)算公開(kāi)等內(nèi)容。首先我們不能否認(rèn)改革開(kāi)放以后中國(guó)的財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型努力。從我國(guó)的財(cái)政支出的比重來(lái)看，我們的過(guò)去大量用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的財(cái)政支出是在逐年減少，我們已經(jīng)從生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政開(kāi)始往公共財(cái)政這個(gè)方向走，這一點(diǎn)毋庸置疑，但是走的好壞如何?我們重點(diǎn)做了哪些事情，比如上面列舉的這些內(nèi)容。從1994年的這個(gè)分稅制改革也包括后來(lái)預(yù)算法的頒布，首先就是圍繞著中央與地方分灶吃飯的問(wèn)題，1994年的分稅制我們劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。中央稅都是一些征收面廣、征收量大，稅基也相當(dāng)穩(wěn)定的稅種。比如說(shuō)，關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅、中央企業(yè)所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中交納的收入、車輛購(gòu)置稅。這些大型國(guó)有企業(yè)的所得稅讓中央拿走了，那么再有就是留給地方上的都是一些小、弱、散以及稅基不甚穩(wěn)定的稅種，包括下列幾種:營(yíng)業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅，車船使用稅、印花稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅。中央與地方共享稅我們會(huì)看到很多稅收中央政府拿走75%，留給地方只有25%，包括下列稅種:增值稅、資源稅、證券交易稅等。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。1994年的這個(gè)分稅制解決的一個(gè)主要問(wèn)題就是我們又重新回到了財(cái)政集權(quán)的老路上，結(jié)果造成這樣的一個(gè)局面。越到下級(jí)政府財(cái)政越發(fā)困難，下級(jí)地方政府提供的公共物品和管理公共事務(wù)又多，自身又沒(méi)有征稅權(quán)，財(cái)政收不抵支，那只能依靠政府舉債和土地出讓金的賣地收入作為主要財(cái)政收入來(lái)源。我們今天看到的房?jī)r(jià)居高不下，很重要的一個(gè)原因是什么?構(gòu)成高房?jī)r(jià)主要成本的土地出讓金收益地方政府拿走了。“土地財(cái)政”已經(jīng)成了今天地方基層政府的主要收入來(lái)源。除此以外，我們還在進(jìn)行著企業(yè)所得稅的改革，因?yàn)楫?dāng)時(shí)90年代之后，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)非常重。當(dāng)時(shí)企業(yè)也流行一句“一稅輕，二稅重，三稅四稅無(wú)底洞”的抱怨。名義稅率在稅法中規(guī)定的好像是不高，但事實(shí)上加到每一個(gè)企業(yè)上的實(shí)際稅費(fèi)負(fù)擔(dān)則占到了50%以上。從今天來(lái)講，我們的民營(yíng)企業(yè)，包括今天所說(shuō)的小微企業(yè)貢獻(xiàn)了財(cái)政收入的50%以上，解決了70%以上全社會(huì)新增勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。那么政府提供的公共物品不應(yīng)只是面向國(guó)有企業(yè)或是三資企業(yè)提供，而是涉及一個(gè)全民財(cái)政的問(wèn)題。政府應(yīng)一視同仁面向全社會(huì)所有類型企業(yè)、全體民眾提供公共物品和公共服務(wù)的問(wèn)題。包括后面采取的一系列改革，政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付制度、財(cái)政收支制度分類改革，一直到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度推行試點(diǎn)之前，財(cái)政體制改革都是圍繞著稅收和加強(qiáng)財(cái)政收入展開(kāi)的。因此我們今天所做的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和推行政府預(yù)算公開(kāi)試點(diǎn)工作，才真正開(kāi)始涉及財(cái)政體制的深層次問(wèn)題。這里我們簡(jiǎn)單把公共財(cái)政建設(shè)的前一個(gè)時(shí)期所取得的成績(jī)與問(wèn)題做一個(gè)回顧與點(diǎn)評(píng)。

(二)我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

下面我就講一下我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)面臨的主要問(wèn)題，包括:(1)公共財(cái)政收支規(guī)模問(wèn)題;(2)公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)問(wèn)題;(3)公共財(cái)政預(yù)算管理中的問(wèn)題;(4)中央與地方財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題;(5)財(cái)政政策問(wèn)題。

1．公共財(cái)政收支規(guī)模問(wèn)題

第一個(gè)問(wèn)題就是有關(guān)公共財(cái)政的這個(gè)收支規(guī)模的問(wèn)題。首先財(cái)政收入規(guī)模過(guò)大，進(jìn)一步凸顯“國(guó)富民窮”。收支規(guī)模的問(wèn)題，大家最近看報(bào)紙媒體上公布的數(shù)據(jù)。財(cái)政部9月中旬公布的數(shù)據(jù)顯示今年前三季度全國(guó)財(cái)政收入81663.34億元，比去年同期增長(zhǎng)29.5%.繼去年財(cái)政收入突破8萬(wàn)億元后，今年財(cái)政收入將邁向10萬(wàn)億元，這是一個(gè)什么概念?也就是說(shuō)，財(cái)政收入每年以20%的速率在增長(zhǎng)。而我們國(guó)家的GDP增速始終在10%左右，這就是一個(gè)問(wèn)題了。國(guó)家財(cái)政收入是從GDP當(dāng)中所“切分”出來(lái)的一塊，如果財(cái)政收入的增長(zhǎng)比GDP增速跑得還快，那么我們就講這是一種“竭澤而漁”的行為。最終政府要吞食惡果，就要傷及到政府征收的稅基和稅本問(wèn)題。政府是一個(gè)非生產(chǎn)性部門，如果政府少收稅，那么這部分資金仍然可以留在生產(chǎn)領(lǐng)域，仍然可以創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，但是這部分資金如果從生產(chǎn)領(lǐng)域當(dāng)中游離出來(lái)進(jìn)入非生產(chǎn)領(lǐng)域，更多消耗用于維系國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的領(lǐng)域，這樣最終則會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分國(guó)家取得的財(cái)政收入干什么去了?最典型的是“三公”經(jīng)費(fèi)，以及養(yǎng)活龐大的公務(wù)員隊(duì)伍去了。我們的政府體系過(guò)于龐大，消耗了我們?nèi)鐣?huì)非常多的資源。當(dāng)前學(xué)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題是有關(guān)“國(guó)富民窮”的問(wèn)題，國(guó)家、集體、個(gè)人在整個(gè)社會(huì)中產(chǎn)品的收入分配比例當(dāng)中，國(guó)家占有太高的比重，以至于出現(xiàn)什么結(jié)果?普通居民的日子不好過(guò)，企業(yè)的日子也不好過(guò)，小微型企業(yè)現(xiàn)在遭遇到一個(gè)多重生存困境，所以政府現(xiàn)在也開(kāi)始考慮是不是要結(jié)構(gòu)性減稅的問(wèn)題了。政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出理應(yīng)“取之于民、用之于民”，但是財(cái)政資金沒(méi)有用之于民，政府自己去花掉了。如果把私人部門的生產(chǎn)效率和政府公共部門的生產(chǎn)效率去比較的話，我們認(rèn)為我們今天消費(fèi)的公共物品是不是太昂貴了?還有一個(gè)問(wèn)題:預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支比重不高，且財(cái)政收支出類型混亂、統(tǒng)計(jì)口徑不一。在2008年的全國(guó)“兩會(huì)”時(shí)候一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)時(shí)跟媒體說(shuō)過(guò)，2008年的時(shí)候國(guó)家財(cái)政收入一萬(wàn)億，到現(xiàn)在上漲得很快，而真正全國(guó)人大代表去審議的政府預(yù)算報(bào)告也僅僅是預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收支數(shù)字，還有一個(gè)游離于我們的法規(guī)監(jiān)管之外的龐大財(cái)政收入，就是預(yù)算外的收入。預(yù)算外的收支我們經(jīng)常把它稱之為“第二財(cái)政”，其規(guī)模和預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支是相當(dāng)?shù)?，就是各個(gè)政府規(guī)費(fèi)、政府性基金收入以及各種各樣的政府經(jīng)營(yíng)性收入，而這部分占到我們所有的財(cái)政收入的一半，居然游離于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)管。并且我們對(duì)這部分資金的量也不知道，也不知道它怎么花的。再有一塊叫所謂“制度外收入”，預(yù)算外的收入是法律、法規(guī)明文規(guī)定和許可的，納入財(cái)政專戶監(jiān)管，它還是有規(guī)可循、有法可依的。但是更多的是一些沒(méi)有明文規(guī)定的制度外收入，就是我們講的政府“三亂”(亂收費(fèi)，亂罰款，亂攤派)，這一部分的財(cái)政數(shù)據(jù)我們更無(wú)從知曉了。

2．公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)問(wèn)題

后面我列了一個(gè)公共財(cái)政收入的大概基本類型:規(guī)范列入法律監(jiān)管渠道的財(cái)政收入是稅收和一部分收費(fèi)，這部分是預(yù)算內(nèi)收入。而中央政府性基金收入、預(yù)算外資金收入和制度外收入則構(gòu)成了預(yù)算外財(cái)政收入的主體。大家可以看到相當(dāng)一部分財(cái)政收入都游離于監(jiān)管的預(yù)算之外，而正是這部分收入造成了今天各級(jí)政府某些官員腐敗、貪污、受賄等等錢權(quán)交易的一系列問(wèn)題的根源。設(shè)想一下，如果一個(gè)政府官員掌握著龐大的一筆資金而又無(wú)人監(jiān)督，他該如何使用資金?那么基于人性的弱點(diǎn)和缺乏道德自律的官員他勢(shì)必會(huì)從事非法勾當(dāng)、為自己牟利的活動(dòng)，而且換任何一個(gè)人都會(huì)去這么做的。后面給大家列了一些表可以看一下，特別是我們?cè)谪?cái)政收入上面，預(yù)算外的收入占比非常大。比如1996年僅預(yù)算外資金收入和中央政府性基金收入兩項(xiàng)合計(jì)為3893.3億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的52.6%;2000年預(yù)算外資金收入和中央政府性基金收入兩項(xiàng)合計(jì)為5991.6億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的38.8%。還有一個(gè)內(nèi)容就是稅收收入。稅收收入應(yīng)該是所有財(cái)政收入當(dāng)中最為規(guī)范的。我們經(jīng)常講稅收的“三性”:強(qiáng)制性、無(wú)償性、法定性。那么，能夠用這“三性”去保障這些收入的有法可依和在一個(gè)法定的程序下來(lái)運(yùn)行。但是，更多的是一個(gè)非稅收入。非稅收入脫離預(yù)算專戶和財(cái)政部門的監(jiān)管，造成了今天各個(gè)部門很多小金庫(kù)的來(lái)源，這是財(cái)政收入來(lái)源這部分。

財(cái)政支出主要講的是結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題。財(cái)政支出從公共財(cái)政的職能角度劃分列了八個(gè)方面:(1)公共工程支出;(2)公共教育支出;(3)行政管理支出;(4)社會(huì)保險(xiǎn)支出;(5)醫(yī)療保健支出;(6)公共支出;(7)公共文化事業(yè)支出;(8)國(guó)防支出。反觀一下西方國(guó)家，像北歐的一些國(guó)家的稅收非常高，但它采取高稅收高福利的做法，所有的政府支出都用于社會(huì)保障，醫(yī)療，教育這些民生領(lǐng)域。那么我們看一下我國(guó)政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，也列了一個(gè)例子，就是支出方面以2009年為例，行政事業(yè)費(fèi)12.01%，加國(guó)防公共安全24.72%，而教育經(jīng)費(fèi)、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)四項(xiàng)民生支出合計(jì)占31.41%。我們把這些數(shù)據(jù)和西方國(guó)家來(lái)做一個(gè)比較就能看得出來(lái)問(wèn)題所在。

首先我們?nèi)ダ砬逡幌滦姓芾碣M(fèi)問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)叫做一般公共服務(wù)支出。在行政管理費(fèi)方面，我們國(guó)家現(xiàn)在存在著幾個(gè)主要的問(wèn)題:第一，行政管理的支出規(guī)模過(guò)大。我國(guó)行政管理費(fèi)不僅絕對(duì)規(guī)模過(guò)大，而且相對(duì)規(guī)模也在擴(kuò)大。行政管理費(fèi)占GDP的比重增加過(guò)快，行政管理費(fèi)占財(cái)政支出的比重逐年上升。行政管理費(fèi)增長(zhǎng)快于GDP增長(zhǎng)，明顯快于財(cái)政收入和財(cái)政支出的增長(zhǎng)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于居民收入的增長(zhǎng)。衡量行政管理費(fèi)規(guī)模有這樣的一個(gè)相對(duì)指標(biāo)———行政管理費(fèi)占GDP比重，一個(gè)維系國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的開(kāi)支究竟應(yīng)該是一個(gè)什么樣的量才是合理合適的。當(dāng)然和這個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府的規(guī)模和政府行使的職能等因素有關(guān)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入，要求政府干預(yù)解決的社會(huì)公共事務(wù)也越來(lái)越多，政府雇傭的公務(wù)員數(shù)量也多，國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)模相應(yīng)也要擴(kuò)大，但是這個(gè)指標(biāo)也應(yīng)該保持一個(gè)合適的比例，可是我們看在改革開(kāi)放以前，行政管理費(fèi)占GDP的比重原來(lái)是在1.5%左右徘徊，到2000年接近3%了，2000年以后行政管理費(fèi)的比重明顯偏大了，如果是把行政管理費(fèi)和占所有財(cái)政支出的比重相比的話我們國(guó)家相對(duì)就更高。1978年的時(shí)候中國(guó)的行政管理支出比重在所有的財(cái)政支出中為4.71%。但是這幾年下來(lái)，比如說(shuō)2000年就發(fā)展到17%，2005年就上升到接近20%，而同期西方國(guó)家行政管理支出，我也列了一個(gè)OECD的數(shù)據(jù)，這個(gè)是1995年的數(shù)據(jù)，西方的主要發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有超過(guò)10%的，發(fā)展中國(guó)家，和我們接近的印度7.2%，我們是近20%。從某種程度上來(lái)說(shuō)我們現(xiàn)在政府的職能轉(zhuǎn)型的問(wèn)題還是沒(méi)有到位的。而且還有一個(gè)“官民比”指標(biāo)，或者比較規(guī)范的稱法叫“財(cái)政供養(yǎng)人口”，就是我們國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)了多少人員。我們把這個(gè)指標(biāo)與歷史上做了一個(gè)縱向的比較。如果橫向比較看不出來(lái)，因?yàn)槲覀冐?cái)政收入我們前面說(shuō)到和西方的財(cái)政口徑不一樣，我們的預(yù)算外收入和制度外收入這一塊非常模糊。我們就列了一個(gè)數(shù)據(jù)，比如說(shuō)漢朝的時(shí)候大概是7934個(gè)老百姓養(yǎng)活一個(gè)官員，當(dāng)然封建社會(huì)的時(shí)候政府承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)相對(duì)少一些，建國(guó)初期的時(shí)候到了294∶1，而到這幾年，1978年的時(shí)候到50∶1，1997年30∶1，而2005年最新的一個(gè)測(cè)算是26∶1。即26個(gè)老百姓供養(yǎng)一個(gè)吃皇糧的，這是我們講從“官民比”這個(gè)指標(biāo)來(lái)看也有政府的行政管理費(fèi)支出是過(guò)大的問(wèn)題。第二點(diǎn)在于行政管理費(fèi)中用于“三公”支出比重過(guò)高。這幾年國(guó)內(nèi)媒體經(jīng)常談到“三公消費(fèi)”的問(wèn)題，即公務(wù)接待(公款吃喝)、公費(fèi)出國(guó)、公車消費(fèi)。三公消費(fèi)應(yīng)該說(shuō)不是一個(gè)新鮮的話題，學(xué)界當(dāng)中在90年代末期進(jìn)行過(guò)測(cè)算為9000億，后來(lái)這個(gè)數(shù)據(jù)被央視的“新聞1+1”節(jié)目再一次披露出來(lái)，這個(gè)開(kāi)支占到行政管理費(fèi)開(kāi)支的30%。而不是中央政府在它的網(wǎng)站上公布的90多億。有人做了一個(gè)形象的比較，9000億能干什么，一年建設(shè)90個(gè)上海的磁懸浮，或者是換一個(gè)話說(shuō)就是平均每年我們每個(gè)人都要花700塊錢給公務(wù)員公款吃喝，公費(fèi)出國(guó)，這是行政管理費(fèi)的支出情況。我們?cè)跉v史上總結(jié)的我們建國(guó)以后7次機(jī)構(gòu)改革都以失敗告終。精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹，每一次機(jī)構(gòu)改革都沒(méi)有成功，為什么?顯然行政管理支出這部分費(fèi)用壓縮不下來(lái)，這也是和我們機(jī)構(gòu)改革之間有關(guān)系的，這是一類比較大的問(wèn)題。

再來(lái)看教育民生類支出，我記得在1993年國(guó)務(wù)院當(dāng)時(shí)頒布了一個(gè)中國(guó)教育和改革綱要發(fā)展當(dāng)中提出來(lái)在本世紀(jì)(指20世紀(jì))末我們的教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)要占到GDP的4%，這是1993年政府提出來(lái)的口號(hào)，迄今為止到現(xiàn)在我們財(cái)政教育支出占GDP比重仍然沒(méi)有達(dá)到4%。甚至最近五年我們還有所下滑。比如2001年的時(shí)候，財(cái)政教育支出占到3.14%，這個(gè)2001年是突破了3%的大關(guān)，到2002年降到2.32%，到2004年降到2.79%，2005年，全國(guó)教育支出3951.59億元，占GDP的比例是2.16%。這幾年隨著GDP的增長(zhǎng)，反而這個(gè)比重相對(duì)降低了。從國(guó)際比較來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達(dá)國(guó)家為5.5%，發(fā)展中國(guó)家為4.6%，最不發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到3.6%。從結(jié)構(gòu)上來(lái)講，我們講結(jié)構(gòu)上基礎(chǔ)教育中等教育高等教育這三塊結(jié)構(gòu)上也是成問(wèn)題的。我國(guó)財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在教育投入在初等、中等、高等三級(jí)教育上的分配結(jié)構(gòu)和教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。引用1995年一個(gè)數(shù)據(jù)，在縱向的初等、中等、高等三級(jí)教育支出分配上，高收入國(guó)家為1∶1.5:2.2，中等收入國(guó)家為1∶1.2∶2.9，低收入國(guó)家為1∶2.7∶12.8，世界平均水平為1∶2.7∶3.0，我國(guó)為1∶2.6∶21.6。也就是在高等教育支出比重過(guò)大，而基礎(chǔ)教育上投入嚴(yán)重不足。一般國(guó)家在基礎(chǔ)、中等和高等教育上的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入比例是一個(gè)倒金字塔形的，在基礎(chǔ)教育階段投入的比重是最大的，中等教育次之，而高等教育政府的財(cái)政投入最少。而我們國(guó)家的教育財(cái)政支出比重，又是完全反過(guò)來(lái)的，義務(wù)教育階段嚴(yán)重投入不足，相反的在高等教育階段政府有大量的財(cái)政投入，特別是在“985、211”公辦高校中，反而國(guó)家“砸”了非常多的錢，完全是反其道而行之。教育支出結(jié)構(gòu)是成問(wèn)題的。從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多，東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級(jí)分布，且梯次差距日益增大。基礎(chǔ)教育支出嚴(yán)重投入不足。

再看財(cái)政科研支出這一塊。列舉兩年的數(shù)據(jù)為例，1996年財(cái)政科學(xué)研究支出為348.6億元，占財(cái)政支出比重和占GDP比重分別為4.39%、0.51%，2002年財(cái)政科學(xué)研究支出為816.22億元，占財(cái)政支出比重和占GDP比重分別為3.70%、0.75%。將其與西方國(guó)家的科研經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行橫向比較發(fā)現(xiàn)我國(guó)科研支出依然不足?？蒲兄С稣糋DP的比例、財(cái)政支出的比例和人均科研投入都不高。即使是這些不足的科研經(jīng)費(fèi)投入究竟有多大比重是真正用于研發(fā)以及產(chǎn)生了多大效益都無(wú)從得知。

第四項(xiàng)支出就是財(cái)政衛(wèi)生支出，財(cái)政衛(wèi)生支出在最近幾年相對(duì)以往有所改善。2003年的“非典”期間用于治療非典病人的呼吸機(jī)數(shù)量非常有限，農(nóng)村衛(wèi)生院醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重匱乏，有限的衛(wèi)生投入也僅僅集中于發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市。醫(yī)療衛(wèi)生的投入嚴(yán)重不足，這里有一個(gè)我國(guó)公共支出與世界水平的靜態(tài)比較表，無(wú)論是從人均衛(wèi)生支出也好，還是衛(wèi)生占GDP的總量也好，中國(guó)都是最低的。這幾年盡管我們的絕對(duì)總額是在增加，財(cái)政用于衛(wèi)生的總支出在增加，但政府在全社會(huì)衛(wèi)生事業(yè)支出的比重卻逐年在降低，也就是說(shuō)個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用比重是越來(lái)越大的。從1978年到2002年間政府的財(cái)政衛(wèi)生投入支出盡管絕對(duì)額在增加，但是占GDP的比重和占總財(cái)政支出的比重卻在降低。2002年世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)的我國(guó)人均政府衛(wèi)生支出水平在191個(gè)成員國(guó)當(dāng)中排131位，有限的衛(wèi)生支出中居民個(gè)人自掏腰包的比重是非常高的。由于長(zhǎng)期以來(lái)我們的衛(wèi)生領(lǐng)域投入“欠賬”，導(dǎo)致等一旦遭遇2003年非典危機(jī)就無(wú)法抵御，整個(gè)中國(guó)因此被卷入其中，宏觀經(jīng)濟(jì)面受到?jīng)_擊非常大。第五個(gè)支出是社會(huì)保障支出，關(guān)于社會(huì)保障支出的主要有以下幾個(gè)問(wèn)題:社會(huì)保障支出總量不足;社會(huì)保障支出增長(zhǎng)緩慢;社會(huì)保障支出結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)差異顯著;社會(huì)保障基金增值困難、安全隱患。這個(gè)具體的數(shù)據(jù)大概說(shuō)一下:2010年的時(shí)候我們國(guó)家社會(huì)保障支出占GDP的2.28%。這個(gè)與同期國(guó)家比較，比如說(shuō)以中等發(fā)達(dá)國(guó)家為例，中等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出比重是30%，我們是2.28%，社會(huì)保障構(gòu)建上嚴(yán)重投入不足，今天我們所講的全民享有的、能夠覆蓋13億人口的社會(huì)保障體系尚未完全建立起來(lái)。

3．公共財(cái)政預(yù)算管理中的問(wèn)題

第三個(gè)大的問(wèn)題就是公共財(cái)政體制的預(yù)算管理當(dāng)中的問(wèn)題。比如說(shuō)，前面已經(jīng)提到了，大量的財(cái)政收支都是預(yù)算外的收支，各部門自行收支和“小金庫(kù)”的失控。而且財(cái)政信息的透明度比較低，對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督軟化而且無(wú)從問(wèn)責(zé)。比如說(shuō)上任的審計(jì)署署長(zhǎng)李金華在任的時(shí)候每年會(huì)刮起“審計(jì)風(fēng)暴”，審計(jì)的結(jié)果是每個(gè)部門都有問(wèn)題，為什么?這也是某種程度上來(lái)講和我們?nèi)舜蟮谋O(jiān)督弱化有關(guān)系。

4．中央與地方財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題

一個(gè)是前面提到的分稅制問(wèn)題，再有一個(gè)就是中央與地方的職能究竟該怎么樣進(jìn)行定位?我們經(jīng)常講財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，“做多少事拿多少錢”，這應(yīng)該是合理的。但是現(xiàn)在存在中央與地方政府責(zé)任劃分不甚清晰，事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不合理，以及中央與地方的轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范的問(wèn)題。很多轉(zhuǎn)移支付都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而不是一般性的，不是根據(jù)這個(gè)特定地區(qū)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)、公共事業(yè)的發(fā)展差異來(lái)進(jìn)行公共事業(yè)的均等化化方式來(lái)分配的。

5．財(cái)政政策問(wèn)題

我們國(guó)家在幾次經(jīng)濟(jì)危機(jī)當(dāng)中都是開(kāi)始率先實(shí)施積極財(cái)政政策，當(dāng)然積極財(cái)政政策起到了一定的效果，但是每次積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策是不是真正做到了一個(gè)相互配合?各個(gè)經(jīng)濟(jì)政策之間的效差異和目標(biāo)方向是不一樣的，在實(shí)施財(cái)政政策中就會(huì)看到“政出多門”和政策“打架”的問(wèn)題，最終的結(jié)果就是政策之間的效應(yīng)抵消了。我們不僅要看政府是否把錢花了，還要看政府錢花的花的產(chǎn)出與效果怎么樣。財(cái)政支出作為一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的外生變量，有沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真的測(cè)算?它帶來(lái)的效果究竟是怎么樣的?這個(gè)顯然都是一筆糊涂賬。

本文作者：白文杰 單位：紹興文理學(xué)院法學(xué)院