一、登臨的條件

１.主體

《海洋法公約》第一一○條規(guī)定登臨權(quán)只能由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機(jī)行使。我國(guó)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第１２條規(guī)定：中華人民共和國(guó)在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，為確保中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進(jìn)行司法程序等必要的措施。但授權(quán)的執(zhí)行政府公務(wù)的船舶是指哪幾個(gè)部門的船舶呢？法律和行政法規(guī)都沒有具體規(guī)定。目前主要還是通過(guò)部門規(guī)章授權(quán)的方法進(jìn)行：如《交通部、公安部、海關(guān)總署關(guān)于加強(qiáng)海上治安防范維護(hù)航行船舶安全的通知》授權(quán)海關(guān)、公安邊防等海上執(zhí)法人員對(duì)懷疑涉嫌走私或有其他違法行為的船舶視需要可進(jìn)行登臨檢查；農(nóng)業(yè)部頒布的《中華人民共和國(guó)管轄海域外國(guó)人、外國(guó)船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》授權(quán)漁政船有權(quán)登臨外國(guó)漁船；《海事局水上巡航工作規(guī)范》授權(quán)海事執(zhí)法船開展水上巡航工作時(shí)有權(quán)行使登臨權(quán)；《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第七條明確授予了海警在管轄海域的登臨權(quán)。

２.對(duì)象

根據(jù)公海上船旗國(guó)管轄的普遍原則，我國(guó)的船舶在我國(guó)管轄海域和公海上均受我國(guó)行政和司法管轄，因此登臨權(quán)對(duì)象的重點(diǎn)在于對(duì)外國(guó)船舶的判斷上。依據(jù)《海洋法公約》第三十一條：“對(duì)于軍艦或其他用于非商業(yè)目的的政府船舶不遵守沿海國(guó)有關(guān)通過(guò)領(lǐng)海的法律和規(guī)章或不遵守本公約的規(guī)定或其他國(guó)際法規(guī)則，而使沿海國(guó)遭受的任何損失或損害，船旗國(guó)應(yīng)負(fù)國(guó)際責(zé)任”；第三十二條：“Ａ分節(jié)和第三十及第三十一條所規(guī)定的情形除外，本公約規(guī)定不影響軍艦和其他用于非商業(yè)目的的政府船舶的豁免權(quán)”；第九十五條：“軍艦在公海上有受船旗國(guó)以外任何其他國(guó)家管轄的完全豁免權(quán)”；第九十六條：“由一國(guó)所有或經(jīng)營(yíng)并專用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶，在公海上應(yīng)有不受船旗國(guó)以外任何其他國(guó)家管轄的完全豁免權(quán)”。登臨權(quán)的行使對(duì)象僅限于我國(guó)船舶和除軍艦、用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶以外的船舶，其中要注意的是登臨港、澳、臺(tái)籍船舶，通常依涉外案件程序處理，需要履行嚴(yán)格的請(qǐng)示報(bào)告制度。

３.不同海域的登臨

（１）　在我國(guó)管轄海域

根據(jù)屬地管轄的原則，對(duì)發(fā)生在我國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反公安、漁業(yè)、海事、海洋行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪行為的我國(guó)和外國(guó)船舶，由我國(guó)相關(guān)海上執(zhí)法部門根據(jù)職能管轄分工，依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，分別行使管轄權(quán)，具體可采取登臨、驅(qū)逐、驅(qū)趕、扣留、逮捕等措施；但是需要注意的是，《海洋法公約》第十七條賦予了外國(guó)船舶享有經(jīng)由一國(guó)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)。第二十七條規(guī)定了船長(zhǎng)對(duì)非船旗國(guó)登臨請(qǐng)求的同意權(quán)，因此我國(guó)不應(yīng)在通過(guò)領(lǐng)海的外國(guó)船舶上行使刑事管轄權(quán)，以逮捕與在該船舶通過(guò)期間船上所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的任何調(diào)查，除非是罪行的后果涉及于我國(guó)；或罪行屬于擾亂當(dāng)?shù)匕矊幓蝾I(lǐng)海的良好秩序的性質(zhì)；或經(jīng)船長(zhǎng)或船旗國(guó)外交代表或領(lǐng)事官員請(qǐng)求地方當(dāng)局予以協(xié)助；或這些措施是取締違法販運(yùn)麻醉藥品或精神調(diào)理物質(zhì)所必要的。以上規(guī)定不影響我國(guó)為在駛離內(nèi)水后通過(guò)領(lǐng)海的外國(guó)船舶上進(jìn)行逮捕和調(diào)查的目的而采取其法律所授權(quán)的任何步驟的權(quán)利。

在上述情形下，如經(jīng)船長(zhǎng)請(qǐng)求，我國(guó)在采取任何步驟前應(yīng)通知船旗國(guó)的外交代表或領(lǐng)事官員，并應(yīng)便利外交代表或領(lǐng)事官員和船上乘務(wù)人員之間的接觸。遇有緊急情況，發(fā)出此項(xiàng)通知可與采取措施同時(shí)進(jìn)行。在考慮是否逮捕或如何逮捕時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及航行的利益。這事實(shí)上確定了船長(zhǎng)在這種特殊情況下?lián)碛型馕覈?guó)海上執(zhí)法部門登臨其船舶的權(quán)力。當(dāng)然我國(guó)對(duì)于來(lái)自外國(guó)港口，僅通過(guò)領(lǐng)海而不駛?cè)雰?nèi)水的外國(guó)船舶，不得在其上實(shí)行以逮捕與該船舶駛進(jìn)領(lǐng)海前所犯任何罪行有關(guān)的任何人或進(jìn)行與該罪行有關(guān)的調(diào)查。如《公安部邊防管理局關(guān)于海上執(zhí)法工作若干問題的意見》就規(guī)定對(duì)有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑、在國(guó)際航線正常航行的外籍船舶，需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追的，應(yīng)當(dāng)立即層報(bào)公安部邊防管理局，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。

（２）在公海

公海不屬于任何國(guó)家管轄，但并非在公海上沒有任何形式的管轄，當(dāng)然，這種管轄不是針對(duì)公海本身。按照《海洋法公約》第九十二條，船舶航行應(yīng)僅懸掛一國(guó)的旗幟，而且除國(guó)際條約或本公約明文規(guī)定的例外情形，在公海上受該國(guó)的專屬管轄。船旗國(guó)專屬管轄的自然結(jié)果是，在一般情況下，非船旗國(guó)只有取得了船旗國(guó)的同意才可以對(duì)在公海的船舶登臨檢查，這是登臨外國(guó)船舶的一般規(guī)則。實(shí)踐中各國(guó)通常依條約相互授予登臨和搜查對(duì)方船舶的權(quán)力就是“船旗國(guó)專屬管轄”這一規(guī)則的具體應(yīng)用。《海洋法公約》確認(rèn)國(guó)家有依條約相互授予登臨和搜查對(duì)方在公海的船舶的權(quán)利，《公約》第一一○條所說(shuō)的“條約授權(quán)的干涉行為”就是這種情況［１］。如《中華人民共和國(guó)政府和大韓民國(guó)政府漁業(yè)協(xié)定》第八條第三款規(guī)定：“締約雙方在過(guò)渡水域應(yīng)采取與第七條第二款和第三款相同的養(yǎng)護(hù)和管理措施，還可采取聯(lián)合監(jiān)督檢查措施，包括聯(lián)合乘船、勒令停船、登臨檢查等”。１９９３年簽署的《中國(guó)政府和美國(guó)政府關(guān)于聯(lián)合國(guó)大會(huì)４６／２１５決議的諒解備忘錄》規(guī)定授權(quán)的我國(guó)漁政船可以登臨查處在北太平洋公海非法從事大型流網(wǎng)作業(yè)的我國(guó)漁船及美國(guó)漁船。實(shí)際上《海洋法公約》第一一○條規(guī)定了非船旗國(guó)在５種情形下可以對(duì)船旗國(guó)在公海的船舶直接登臨檢查，即公海的普遍管轄原則，屬“船旗國(guó)專屬管轄”原則的例外。即：①該船從事海盜行為；②該船從事奴隸販賣；③該船從事未經(jīng)許可的廣播而且軍艦的船旗國(guó)依據(jù)第一○九條有管轄權(quán)；④該船沒有國(guó)籍；⑤該船雖懸掛外國(guó)旗幟或拒不展示其旗幟，而事實(shí)上卻與該軍艦屬同一國(guó)籍。實(shí)踐中，我國(guó)海上執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)判斷船舶航行所處的海域，根據(jù)海域的法律性質(zhì)，依據(jù)國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法來(lái)行使權(quán)力。

４.理由

《海洋法公約》第一一○條第１款規(guī)定非有合理根據(jù)，不能登臨船舶，但是什么是合理根據(jù)，沒有明確解釋。至于國(guó)內(nèi)法，我國(guó)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》未明確規(guī)定登臨權(quán)，《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第１２條僅規(guī)定了國(guó)家在行使勘查、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，為確保中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)得到遵守，可以采取“登臨”，并未規(guī)定理由，相當(dāng)籠統(tǒng)。至于部門規(guī)章，農(nóng)業(yè)部、交通部、國(guó)土資源部、公安部、海關(guān)總署等有海上執(zhí)法權(quán)的部門都尚未在其發(fā)布的規(guī)章和通知中規(guī)定什么是“有合理根據(jù)”，這在操作上容易導(dǎo)致行政裁量權(quán)的濫用，或可能因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)模糊而事事請(qǐng)示，等請(qǐng)示報(bào)告完畢，登臨的戰(zhàn)機(jī)已消失或目標(biāo)船已逃往本國(guó)或第三國(guó)管轄海域的情形，也有可能因?yàn)榈桥R理由判斷沒有標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)行政不作為、維權(quán)不作為等現(xiàn)象。實(shí)踐中，海事船通常的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：除有明確證據(jù)證明在航船舶有違法行為且如不對(duì)其立即制止則可能造成嚴(yán)重后果情況外，不得登臨檢查在航船舶。農(nóng)業(yè)部辦公廳則在《２００７年北太平洋公海漁政巡航方案》中規(guī)定：巡航期間，對(duì)發(fā)現(xiàn)涉嫌公海非法流網(wǎng)作業(yè)的我國(guó)漁船，在確保船舶、人員安全的情況下，必須登臨、控制，并按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定做好調(diào)查取證工作。海警的判斷標(biāo)準(zhǔn)是“有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑”，如《公安部邊防管理局關(guān)于海上執(zhí)法工作若干問題的意見》規(guī)定海警對(duì)有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑的外籍漁船，需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追、驅(qū)趕的，應(yīng)當(dāng)立即上報(bào)公安邊防總隊(duì)，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。對(duì)有證據(jù)證明有違法犯罪嫌疑、在國(guó)際航線正常航行的外籍船舶，需要緊急處置、登臨檢查、查扣或者實(shí)施緊追的，應(yīng)當(dāng)立即層報(bào)公安部邊防管理局，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。海監(jiān)和海關(guān)尚未有公開的規(guī)范性文件規(guī)定登臨理由的判斷標(biāo)準(zhǔn)。可見不同海上執(zhí)法部門的理由判定標(biāo)準(zhǔn)是不同的。考慮到海洋管理的多樣化特點(diǎn)和海域法律性質(zhì)的特殊性，立法時(shí)應(yīng)考量和細(xì)化我國(guó)船舶和外國(guó)船舶，海上執(zhí)法和海洋維權(quán)（尤其是海洋維權(quán)突發(fā)事件）等情況，分別制訂不同的登臨理由。

二、登臨的程序

《海洋法公約》第一一○條第２款簡(jiǎn)單規(guī)定了登臨的程序，但相當(dāng)籠統(tǒng)。導(dǎo)致各國(guó)在登臨的立法和實(shí)踐上各有不同，我國(guó)海上執(zhí)法主體多元，各部門的登臨操作更加多樣化。尤其是公海上登臨權(quán)的實(shí)施，由于要求更嚴(yán)格，情況則復(fù)雜。實(shí)際上在本國(guó)管轄海域的登臨權(quán)要比在公海上的登臨權(quán)廣泛得多，相對(duì)于對(duì)船旗國(guó)船只的登臨，對(duì)非船旗國(guó)船只的登臨則需相當(dāng)謹(jǐn)慎，否則依據(jù)《海洋法公約》第一一○第３款的規(guī)定，如果嫌疑經(jīng)證明為無(wú)根據(jù)，而且被登臨的船舶并未從事嫌疑的任何行為，將導(dǎo)致國(guó)家賠償責(zé)任。目前，我國(guó)各海上執(zhí)法部門都沒有頒布海上登臨和緊追的詳細(xì)程序，有關(guān)步驟和方法均散見于各部門、規(guī)定和通知中。沒有普遍的程序規(guī)范，實(shí)踐中做法不一，如海警的登臨程序散見于《公安部邊防局海警勤務(wù)規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》等規(guī)章和規(guī)定中；漁政船登臨程序散見于《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》《關(guān)于外國(guó)人、外國(guó)船舶漁業(yè)違法案件具體處理程序》等規(guī)章和規(guī)定中；海事執(zhí)法船登臨程序散見于《海事局水上巡航工作規(guī)范》《海上船舶污染事故調(diào)查處理規(guī)定》《海上海事行政處罰規(guī)定》等規(guī)章和規(guī)定中。這些規(guī)章和規(guī)定最大的特點(diǎn)均是部門立法，對(duì)登臨的規(guī)定簡(jiǎn)單、模糊，尤其是未區(qū)分公海登臨和管轄海域登臨、登臨本國(guó)船舶和外國(guó)船舶、登臨外國(guó)漁船和正常船行于國(guó)際航線的外國(guó)船舶的不同情形，未區(qū)分登臨方式如小艇運(yùn)送登臨、艦艇靠幫登臨、直升機(jī)滑降登臨等。筆者認(rèn)為，可以參考《美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)海上執(zhí)法手冊(cè)》規(guī)定的程序，結(jié)合我國(guó)簽訂的國(guó)際條約、國(guó)內(nèi)法和管轄海域的實(shí)際情況，從登臨方式、搜索識(shí)別、理由判定、安全評(píng)估、發(fā)布部署、表明身份、令其停船、登前詢問、占領(lǐng)陣位、靠幫登船、危險(xiǎn)判斷、戰(zhàn)術(shù)控制、常規(guī)檢查、應(yīng)急檢查、檢查記錄、固定證據(jù)、視情放行、驅(qū)離或押解返航、登臨總結(jié)與檢討等方面作出規(guī)定。

三、建議

登臨權(quán)是一項(xiàng)重要的海上執(zhí)法權(quán)，但我國(guó)法律和部門規(guī)章、規(guī)定對(duì)登臨的規(guī)定比較原則，很多是《海洋法公約》內(nèi)容在國(guó)內(nèi)法中重復(fù)性引述和規(guī)定，條款多是“綱領(lǐng)”性質(zhì)，操作性差，導(dǎo)致登臨權(quán)的行使隨意性較大。另外《海洋法公約》第一一○條規(guī)定了公海的登臨權(quán)，但我國(guó)的法律尚未對(duì)我國(guó)軍艦和公務(wù)船舶在公海的登臨權(quán)作出規(guī)定，如《漁業(yè)法》《海上交通安全法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等所有涉海法律法規(guī)以及《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法規(guī)定》《海事局水上巡航工作規(guī)范》等涉海規(guī)章規(guī)范都只規(guī)定了我國(guó)軍艦和公務(wù)船在我國(guó)管轄海域的登臨權(quán)。雖然根據(jù)《海洋法公約》第一一○條和國(guó)際習(xí)慣法、我國(guó)授權(quán)的軍艦和公務(wù)船舶有公海登臨權(quán)，但目前無(wú)國(guó)內(nèi)法的法律依據(jù)，可見立法的疏漏和空白。再者國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及常委至今也沒有登臨權(quán)的授權(quán)和程序法規(guī)，當(dāng)前的海上職能部門均依據(jù)部門立法來(lái)行使登臨權(quán)，至于軍艦的登臨權(quán)也沒有作出規(guī)定，不利于海上執(zhí)法和維權(quán)。

當(dāng)前我國(guó)的登臨制度受政策外交的影響較大，且登臨權(quán)多見于部門立法。但部門立法法律效力層次低，缺乏海洋綜合管理的整體性設(shè)計(jì)。針對(duì)目前我國(guó)海上分散性立法和與鄰國(guó)海洋主權(quán)糾紛高發(fā)的現(xiàn)狀，考慮到攔截、登臨、緊追、監(jiān)視、跟蹤、驅(qū)逐、驅(qū)趕、警戒、護(hù)衛(wèi)、警衛(wèi)等戰(zhàn)術(shù)均是海上執(zhí)法和維權(quán)的有效方式，尤其是緊追權(quán)和登臨權(quán)是《海洋法公約》賦予沿海國(guó)的兩項(xiàng)重要海上執(zhí)法權(quán)，可以單獨(dú)使用，也可綜合運(yùn)用，作為過(guò)渡性安排，可由國(guó)務(wù)院以立法頒布“中華人民共和國(guó)海上執(zhí)法和海洋維權(quán)條例”或發(fā)布“關(guān)于海上執(zhí)法和海洋維權(quán)工作有關(guān)問題的通知”的形式，規(guī)定我國(guó)各海上執(zhí)法部門在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海的職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任、海上執(zhí)法和維權(quán)的措施、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與機(jī)制，包括海上登臨和緊追的授權(quán)主體及職責(zé)、條件、理由、程序、武器和警械的使用、法律責(zé)任和救濟(jì)等，等時(shí)機(jī)成熟時(shí)，相關(guān)權(quán)力和程序以修法的方式完善到充實(shí)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中，或者以綜合性立法（如《海洋基本法》）的形式加以完善。

本文作者：和先琛 單位：寧波公安海警學(xué)院