一、自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國際法律框架

盡管救災(zāi)減災(zāi)工作早在10多年前已經(jīng)引起了聯(lián)合國的注意，但是迄今為止，聯(lián)合國尚無專門的關(guān)于災(zāi)害時(shí)期人權(quán)保障的國際公約。當(dāng)前來看，關(guān)于自然災(zāi)害下人權(quán)保障的國際法框架主要包括一般性國際人權(quán)公約以及一系列軟法性的國際人權(quán)文件。

(一)一般性國際人權(quán)公約

國際人權(quán)公約是國際法中的“硬法”，它對于締約國具有國際法上的法律約束力。由于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》皆包含了關(guān)于住房權(quán)的規(guī)定，并且這兩個(gè)公約乃是“國際人權(quán)憲章”的重要組成部分，得到了世界上絕大多數(shù)國家的批準(zhǔn)，因此這兩個(gè)公約無疑是自然災(zāi)害下住房權(quán)保障法律框架中最重要的組成部分。

除上述兩公約之外，自然災(zāi)害下住房權(quán)法律框架顯然還包含其他一些國際人權(quán)公約，這些公約中都包含了住房權(quán)的規(guī)定。比如，《消除一切形式種族歧視國際公約》(1965年)規(guī)定，締約國應(yīng)保證人人有不分種族膚色或民族或人種在法律上一律平等的權(quán)利，尤其需要享受的權(quán)利中明確指出了住房權(quán)(第5條);《消除對婦女一切形式歧視公約》(1979年)第14條要求保證農(nóng)村婦女有權(quán)享受適當(dāng)生活條件，尤其是住房衛(wèi)生等方面;《兒童權(quán)利公約》(1989年)不僅在第16條規(guī)定兒童的住宅不受任意或非法干涉，還在第27條規(guī)定兒童有權(quán)享有足以促進(jìn)其生理、心理、精神、道德和社會(huì)發(fā)展的生活水準(zhǔn)，締約國在必要時(shí)在需要時(shí)要在食物和住房等方面提供物質(zhì)援助和支持方案;《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國際公約》(1990年)第43條規(guī)定移徙工人在住房保障方面享有國民待遇;《殘疾人權(quán)利公約》(2006年)第28條規(guī)定，殘疾人有權(quán)獲得包括食物、衣物和住房在內(nèi)的適當(dāng)?shù)纳钏剑⒉粩喔纳粕顥l件。

然而，必須指出的是，上述國際人權(quán)公約大多只是采取一般性地授予權(quán)利和設(shè)定義務(wù)形式，其重心在于正常情況下的權(quán)利保障，并沒有包含關(guān)于自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的專門性規(guī)定。因此，盡管它們是自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的“硬法”，也是災(zāi)民捍衛(wèi)住房權(quán)的最終法律依據(jù)，但是從具體操作的層面來看，這些國際人權(quán)公約顯然還需要一些專門性的國際標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程來輔助。

(二)聯(lián)合國關(guān)于自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的軟法性文件

正是考慮到單純依靠一般性國際人權(quán)公約產(chǎn)生的困難，聯(lián)合國逐步制定了一系列軟法性國際人權(quán)文件，這些文件雖然缺乏直接的法律約束力，但是它們都為自然災(zāi)害下的人權(quán)保障提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程。在住房權(quán)保障方面，主要包括以下軟法性國際人權(quán)文件:

1．《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》

1991年，第46屆聯(lián)合國大會(huì)第182號(hào)決議通過了《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》。該原則的根本目的在于針對全世界國內(nèi)流離失所者的具體需要，確定了國內(nèi)流離失所者的一些權(quán)利和保障，確保任何人不被強(qiáng)迫遷移，保證他們在流離失所以及在返回原籍地定居和重新融合的過程中可獲得保護(hù)和援助。正如學(xué)者指出的那樣，“該原則雖然沒有法律效力，但是在很多地方被當(dāng)成法律引用。”［4］由于自然災(zāi)害乃是引發(fā)流離失所現(xiàn)象的重要原因，并且該原則中也提及了國內(nèi)流離失所者的住房保障問題，因此該原則無疑是自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的重要根據(jù)。

2．《歸還難民和流離失所者住房和財(cái)產(chǎn)的原則》

《歸還難民和流離失所者住房和財(cái)產(chǎn)的原則》由聯(lián)合國促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)小組委員會(huì)第2005/21號(hào)決議通過。由于該原則乃是有關(guān)難民和國內(nèi)流離失所者返回時(shí)歸還住房和財(cái)產(chǎn)問題特別報(bào)告員保羅•塞爾吉奧•皮涅羅起草，因此該原則又被稱為“皮涅羅原則”。該原則的制定原因在于全世界有幾百萬難民和流離失所者仍然處于岌岌可危和不穩(wěn)定的生活狀態(tài)，根本目的是為了保障所有難民和流離失所者都有權(quán)安全和有尊嚴(yán)地自愿返回其原來住所和土地。由于該原則中并未明確提及自然災(zāi)害，因此對該原則是否適用于災(zāi)民曾有爭議，但是由于自然災(zāi)害乃是流離失所的重要原因，并且歸還難民和流離失所者住房乃是該原則的根本目的之一，因此，在聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署、難民高級(jí)專員以及人權(quán)高級(jí)專員編著的“皮涅羅原則執(zhí)行手冊”中，強(qiáng)調(diào)把所有流離失所者納入原則的適用范圍中，并且明確提到了自然災(zāi)害。

3．《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》

《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》是聯(lián)合國機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會(huì)2006年通過的重要文件。該文件由聯(lián)合國秘書長境內(nèi)流離失所者人權(quán)問題代表瓦爾特•凱林負(fù)責(zé)起草，其根本目的是在聯(lián)合國框架內(nèi)為災(zāi)民人權(quán)提供一個(gè)概念框架，為人道主義救援工作提供人權(quán)指南和人權(quán)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了進(jìn)一步完善自然災(zāi)害中災(zāi)民的人權(quán)保障，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)間常設(shè)委員會(huì)2011年根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和反饋意見對該準(zhǔn)則進(jìn)行了進(jìn)一步修正，增加了關(guān)于災(zāi)害預(yù)防的規(guī)定。由于住房權(quán)保障是該指南中的重要組成部分，因此該文件當(dāng)然也是自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的重要依據(jù)。

4．《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議(A/HRC/RES/19/4)

該決議由人權(quán)理事會(huì)2012年3月第52次會(huì)議上未經(jīng)表決獲得通過，決議是在審議住房權(quán)問題特別報(bào)告員拉克爾•羅爾尼克的報(bào)告基礎(chǔ)上形成的。與前面幾個(gè)文件不同的是，該決議的根本目的在于加強(qiáng)自然災(zāi)害的住房權(quán)保障，其主要內(nèi)容也只是自然災(zāi)害下的住房權(quán)保障，其他權(quán)利保障并非此決議考慮范圍。

二、自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)

綜觀國際人權(quán)公約、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利委員會(huì)“第4號(hào)一般性意見”以及前述四個(gè)“軟法性”的國際人權(quán)文書，針對自然災(zāi)害下可能出現(xiàn)的住房權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，我們發(fā)現(xiàn)自然災(zāi)害下的住房權(quán)保障應(yīng)遵守以下幾個(gè)原則，并履行相應(yīng)的人權(quán)義務(wù)。

(一)自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的基本原則

1．最大努力原則。盡管《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》第2條已經(jīng)要求國家逐步實(shí)現(xiàn)公約中的權(quán)利，但是逐步實(shí)現(xiàn)并非是怠于行動(dòng)的理由。為了防止國家怠于行動(dòng)，該條還要求國家盡最大努力實(shí)現(xiàn)公約中的人權(quán)。住房權(quán)作為《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》中規(guī)定的人權(quán)，國家對該項(xiàng)權(quán)利的保障也應(yīng)該堅(jiān)持最大努力原則，即使在自然災(zāi)害下也不例外。事實(shí)上，這一原則在自然災(zāi)害下人權(quán)保障的專門性人權(quán)文件中也有所體現(xiàn)，比如，《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》決議要求，“確保將永久性重新安置的情況控制在最低限度，只有在用盡所有替代方式和干擾較小的備選辦法后和在明顯存在公共安全問題的情況下使用，重新安置應(yīng)遵守國際法。”

2．比例原則。自然災(zāi)害無疑會(huì)給人權(quán)保障帶來一定困難，但是如果沒有進(jìn)入緊急狀態(tài)，國家便不得對各項(xiàng)人權(quán)進(jìn)行克減，只能基于公約承認(rèn)的理由對權(quán)利進(jìn)行限制。即使要對其人權(quán)義務(wù)進(jìn)行克減，必須嚴(yán)格根據(jù)國際人權(quán)公約的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。當(dāng)前來看，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定在緊急狀態(tài)下國家可以克減人權(quán)義務(wù)，但是生命權(quán)等諸項(xiàng)權(quán)利不得克減。并且，人權(quán)的克減應(yīng)該以必要為限度，遵守比例原則。《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國際公約》并無克減的相關(guān)規(guī)定，因此在自然災(zāi)害造成的緊急狀態(tài)中，國家亦不得克減此類人權(quán)的保護(hù)義務(wù)。由于住房權(quán)乃是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》中規(guī)定的人權(quán)，因此即使進(jìn)入緊急狀態(tài)，亦不能克減住房權(quán)的相關(guān)義務(wù)。

3．不歧視原則。不歧視原則乃是人權(quán)保障的基本原則，自然災(zāi)害期間的住房權(quán)保障也應(yīng)遵守這一原則。該原則要求，在自然災(zāi)害期間乃至災(zāi)后重建過程中，皆必須平等對待各位災(zāi)民，不得因年齡、身
份、種族、膚色、健康狀況、性取向等歧視災(zāi)民。綜觀自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的法律框架，我們發(fā)現(xiàn)這一原則幾乎得到了所有文件的確認(rèn)。比如，《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》決議要求，“確保所有受影響的人，不論其災(zāi)前的保有權(quán)地位如何，可不受任何歧視地平等獲得住房”，“尊重不歧視和性別平等的原則”。

4．照顧弱者原則。盡管不歧視和平等乃是自然災(zāi)害期間住房權(quán)保障的基本原則，但是這并不排除在自然災(zāi)害期間給社會(huì)弱者給予更多傾斜。因?yàn)椋瑡D女、兒童、殘疾人和老人等作為脆弱群體，其在災(zāi)害中面臨的危險(xiǎn)更大，因此國家在執(zhí)行住房權(quán)保障的措施時(shí)，應(yīng)該對這些群體予以更多傾斜，這樣更符合人權(quán)與人道的基本原則。這一原則當(dāng)前得到了眾多國際人權(quán)文件的承認(rèn)，比如，《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》決議要求，“適當(dāng)優(yōu)先注意使處境最為不利和處于弱勢地位的人實(shí)現(xiàn)其適足住房權(quán)，包括重建房屋和提供替代住所”，“確保恢復(fù)原狀、補(bǔ)償、重建和修復(fù)方案承認(rèn)那些沒有個(gè)人或正式登記財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的人的保有權(quán)，特別考慮處于最弱勢地位的人，采取措施支持他們收回或以替代方式獲得適足住房或土地。”

(二)自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國家義務(wù)

根據(jù)國家人權(quán)義務(wù)類型學(xué)說，國家在人權(quán)保障上負(fù)有尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)義務(wù)。①＊其中尊重義務(wù)主要要求國家自身避免侵害人權(quán)的行為，保護(hù)義務(wù)要求國家保護(hù)人權(quán)免受其他人或者社會(huì)組織的侵害;實(shí)現(xiàn)義務(wù)要求國家積極創(chuàng)造機(jī)會(huì)、提升個(gè)人的人權(quán)實(shí)現(xiàn)能力，在個(gè)人因自身?xiàng)l件限制確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)人權(quán)時(shí)，直接提供基本生活必需品。人權(quán)義務(wù)類型學(xué)說為履行國家人權(quán)義務(wù)指明了方向，也為國家人權(quán)保障水平確立了標(biāo)準(zhǔn)。盡管“第4號(hào)一般性意見”并未采取國家人權(quán)義務(wù)三類型學(xué)說來分析國家的住房權(quán)義務(wù)，但是人權(quán)理事會(huì)關(guān)于《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議卻明確要求各國在災(zāi)后背景下“尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)適足住房權(quán)”，這一規(guī)定無疑彰顯了聯(lián)合國對自然災(zāi)害下住房權(quán)三種義務(wù)類型的認(rèn)同，正因如此，自然災(zāi)害下國家人權(quán)義務(wù)以及保障標(biāo)準(zhǔn)也可以按照這三個(gè)類型展開:

1．尊重義務(wù)。自然災(zāi)害住房權(quán)保障的尊重義務(wù)主要關(guān)系到住房權(quán)中的自由權(quán)，也就是說國家負(fù)有不侵害這些自由的義務(wù)。這些尊重義務(wù)主要體現(xiàn)為對住房自由的尊重以及對住房保有權(quán)的尊重。在住房自由方面，尊重義務(wù)要求國家不得強(qiáng)迫驅(qū)逐和騷擾災(zāi)民。“第4號(hào)一般性意見”中已經(jīng)規(guī)定住房所有人享有免遭強(qiáng)迫驅(qū)逐和騷擾的自由，在災(zāi)害情況下，國家同樣負(fù)有不強(qiáng)迫驅(qū)逐的義務(wù)。然而，為了保障災(zāi)民的安全和健康，國家可以進(jìn)行強(qiáng)迫驅(qū)逐，只不過強(qiáng)迫驅(qū)逐的時(shí)間不得長于當(dāng)前情況所需，這一點(diǎn)已經(jīng)得到了《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》和“皮涅羅原則”的確認(rèn)。在住房使用權(quán)方面，尊重義務(wù)要求國家不得任意侵占和剝奪災(zāi)民住房和其他財(cái)產(chǎn)，無論對住房的使用權(quán)是建立在所有權(quán)還是租賃的基礎(chǔ)之上，住房權(quán)都應(yīng)得到國家和他人的充分尊重。因此，即便是在自然災(zāi)害情況下，國家也不應(yīng)該沒收或剝奪住房權(quán)利人的保有權(quán)尤其是流離失所者的住房保有權(quán)。根據(jù)《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》的規(guī)定，只有在缺乏替代性住所并且不再絕對必要時(shí)，才能占有未用的私人財(cái)產(chǎn)，相關(guān)私人財(cái)產(chǎn)的所有人有權(quán)獲得補(bǔ)償。

2．保護(hù)義務(wù)。保護(hù)義務(wù)要求國家保護(hù)災(zāi)民的住房權(quán)免遭其他個(gè)人和組織的干涉，這些義務(wù)不僅118體現(xiàn)在災(zāi)民的住房自由權(quán)層面，也體現(xiàn)在災(zāi)民的住房權(quán)資格層面，它不僅關(guān)系到住房權(quán)的人身維度，也關(guān)系到住房權(quán)的財(cái)產(chǎn)維度。從人身角度來看，國家的保護(hù)義務(wù)要求國家在自然災(zāi)害時(shí)期應(yīng)盡力阻止和防范其它個(gè)人和組織侵害住房自主權(quán)，防止強(qiáng)迫驅(qū)逐，同時(shí)也應(yīng)保護(hù)災(zāi)民住房隱私等權(quán)利。在財(cái)產(chǎn)維度，國家有義務(wù)防止災(zāi)民住房被他人侵占、破壞和損毀，同時(shí)國家也有義務(wù)保護(hù)其給災(zāi)民提供的住房救助受到他人侵犯。《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》的“原則29”規(guī)定，有關(guān)當(dāng)局有責(zé)任和義務(wù)幫助返回或者重新安置的國內(nèi)流離失所者盡可能收回他們在遷移時(shí)留下或者被沒收的財(cái)產(chǎn)和所擁有的物品。如果不能回收這些財(cái)產(chǎn)或者所擁有的物品，有關(guān)當(dāng)局應(yīng)提供或幫助這些人士獲得適當(dāng)?shù)馁r償或者另外形式的公平補(bǔ)償。為履行自然災(zāi)害時(shí)期的住房權(quán)保障義務(wù)，國家應(yīng)該建立和健全住房、土地和財(cái)產(chǎn)登記制度，設(shè)立相應(yīng)的救濟(jì)程序。《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》也要求需要占用私人財(cái)產(chǎn)時(shí)，國家需要為各方當(dāng)事人提供正當(dāng)程序保障。

3．實(shí)現(xiàn)義務(wù)。自然災(zāi)害下國家對住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)義務(wù)主要體現(xiàn)在住房救助上，該義務(wù)要求當(dāng)災(zāi)民沒有并且無能力獲得適足住房時(shí)，國家應(yīng)該為災(zāi)民提供臨時(shí)性居所。比如，《國內(nèi)流離失所者指導(dǎo)原則》的“原則18”要求，“不論何種情況，國家當(dāng)局應(yīng)在最低限度內(nèi)不歧視地向國內(nèi)流離失所者提供并確保他們安全地獲得:不可缺少的食物和飲水;基本宿處和住房;適當(dāng)?shù)囊轮?不可缺少的醫(yī)療條件;有關(guān)當(dāng)局負(fù)有主要義務(wù)和責(zé)任創(chuàng)造條件以及提供方便，允許國內(nèi)流離失所者自愿地、安全地在保留其尊嚴(yán)的情況下返回他們的家園或習(xí)慣住所，或在國內(nèi)另外地方自愿重新定居”;“皮涅羅原則”第3節(jié)確立的基本原則中，不僅指出人人有權(quán)享有適足住房的權(quán)利，而且要求各國采取積極措施，緩解難民和流離失所者住房條件不利的狀況。此外該原則第4節(jié)還要求國家在必要時(shí)請求其他國家或國際組織給予必要的財(cái)政或技術(shù)援助，以促進(jìn)難民和流離失所者在安全和有尊嚴(yán)的情況下有效地自愿返回。

除了上述兩個(gè)以保護(hù)流離失所者為重心的原則之外，《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議以及《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》也都對自然災(zāi)害下的住房權(quán)實(shí)現(xiàn)義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議，國家應(yīng)“確保采取適當(dāng)措施，為無能力自己維持生計(jì)者提供適當(dāng)?shù)奶娲采韴鏊?rdquo;。［7］與《在災(zāi)害背景下的適足生活水準(zhǔn)權(quán)所含適足住房問題》的決議稍有不同的是，《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》不僅規(guī)定了實(shí)現(xiàn)義務(wù)，而且對如何履行實(shí)現(xiàn)義務(wù)給予了非常詳細(xì)的規(guī)定，它不僅要求給災(zāi)民提供安全和平尊嚴(yán)的住所，而且指出帳篷和集體避難中心應(yīng)該最后考慮和采取的措施。此外，它還清晰地闡釋了災(zāi)民住房的適足標(biāo)準(zhǔn)，具體包括可提供性(數(shù)量和質(zhì)量上充分)、可獲得性(不加歧視地提供給需要者、人人包括體弱者能夠安全獲得、所有受益者知曉)、可接受性(符合接受者的文化習(xí)俗、年齡和性別等)、可調(diào)適性(提供的物品能適應(yīng)災(zāi)害的不同時(shí)期的不同需求)。盡管該原則提到的適足住房標(biāo)準(zhǔn)與“第4號(hào)一般性意見”的相關(guān)規(guī)定看起來并無實(shí)質(zhì)差別，但是它與“第4號(hào)一般性意見”的相關(guān)規(guī)定并非完全一致，在充分考慮自然災(zāi)害下人權(quán)保障的特殊困難的情況下，該原則曾經(jīng)將維持人的生存作為衡量危機(jī)時(shí)期食物、水和住房是否適足的標(biāo)準(zhǔn)。［8］但是，單純將維持生存作為衡量適足的標(biāo)準(zhǔn)，不僅忽略了住房權(quán)所包含的生命存活之外的尊嚴(yán)和文化等因素，也可能使一些國家在本可以更好地保護(hù)住房權(quán)的情況下，故意將住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)義務(wù)停留在最低標(biāo)準(zhǔn)上。正因如此，在其2011年的修正本中，該原則明確要求自然災(zāi)害下國家對食物住房等基本生活必需品的提供，不僅要能保障人的存活，而且要符合國際公認(rèn)的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

三、自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國內(nèi)執(zhí)行機(jī)制

上述國際標(biāo)準(zhǔn)代表了國際社會(huì)對于自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的共同理想，這一理想的實(shí)現(xiàn)不僅需要個(gè)人、社會(huì)組織以及國際組織的積極努力，更需要國家的全力執(zhí)行，因?yàn)榈貌坏綄?shí)現(xiàn)的人權(quán)只是鏡中花水中月，除了觀賞沒有其他的應(yīng)用價(jià)值。國家作為自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的最大的義務(wù)主體，理應(yīng)積極履行保障義務(wù)，這不僅是國家對其公民的承諾，也是國家對整個(gè)國際社會(huì)的承諾，同時(shí)也是衡量國家正當(dāng)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，必須引起重視的是，國家的住房權(quán)保障義務(wù)終需依靠人來執(zhí)行，人在道德上的脆弱性以及國家利益重要性的無限放大，再加上自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的困難性，都會(huì)使國家輕視住房權(quán)，將自然災(zāi)害下的住房權(quán)保障停留在空談的層面上，或者總是以資源有限、力不從心為由來搪塞災(zāi)民。正因如此，任何國家都應(yīng)建立自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國內(nèi)執(zhí)行機(jī)制，督促國家切實(shí)履行相關(guān)義務(wù)。盡管這一機(jī)制可能包括眾多環(huán)節(jié)和成分，具備國家意志性和國家強(qiáng)制性的法律理應(yīng)成為國內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的核心部分，正因如此，這一國內(nèi)執(zhí)行機(jī)制應(yīng)該是一個(gè)以法律為基礎(chǔ)，包含立法、執(zhí)法與司法多個(gè)環(huán)節(jié)的綜合機(jī)制。

(一)健全自然災(zāi)害下住房權(quán)保障立法

立法乃是法制運(yùn)行的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，正因如此，衡量一個(gè)國家履行人權(quán)義務(wù)的水平時(shí)，對人權(quán)的法律承諾乃是反映政治意愿的重要指標(biāo)。［10］當(dāng)前來看，自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的立法主要牽涉到兩個(gè)方面:首先，住房權(quán)的國內(nèi)法確認(rèn)。盡管住房權(quán)乃是眾多國際人權(quán)公約中確立的重要權(quán)利，并且，當(dāng)今世界也已經(jīng)有許多國家通過憲法和其他法律確認(rèn)住房權(quán)的地位，但是無可否認(rèn)的是，仍有部分國家沒有承認(rèn)甚至反對住房權(quán)。對這些國家而言，要想履行自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)務(wù)之急是通過憲法或者其他法律確認(rèn)住房權(quán)的基本權(quán)利地位，為自然災(zāi)害下住房權(quán)保障提供憲法依據(jù)。其次，實(shí)行災(zāi)害立法的人權(quán)主流化，將住房權(quán)保障納入救災(zāi)法律體系中。隨著自然災(zāi)害的日益增多，許多國家加強(qiáng)了災(zāi)害立法。但是，令人遺憾的是，多數(shù)國家的災(zāi)害立法并沒有將人權(quán)置于核心地位，這樣的做法不僅可能加劇弱勢群體的人權(quán)脆弱性，也可能造成新的人權(quán)危機(jī)，并且阻礙救災(zāi)工作的順利進(jìn)行。為了加強(qiáng)自然災(zāi)害下的住房權(quán)保障，我們不僅需要將人權(quán)保障作為救災(zāi)立法的重要指南，而且需要把住房權(quán)保障納入救災(zāi)法體系中。具體的做法是，在相關(guān)災(zāi)害立法中，通過專門條款規(guī)定自然災(zāi)害下災(zāi)民享有獲得適足住房的權(quán)利，然后參照自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國際法律框架，規(guī)定災(zāi)民享有住房的自由和資格，比如:住房免受任意破壞，住房隱私權(quán)，住房保有權(quán)、流離失所災(zāi)民的住房歸還權(quán)以及災(zāi)民在住房重建時(shí)獲得國家援助的權(quán)利等。為了加強(qiáng)災(zāi)害的事先預(yù)防和事中應(yīng)對，國家的災(zāi)害法律還應(yīng)要求國家建立以人權(quán)保障為核心的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制和預(yù)防機(jī)制。

(二)自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的行政執(zhí)法

古語云，“徒法不足以自行”。自然災(zāi)害下住房權(quán)保障不僅需要完善的立法，還需要嚴(yán)格的執(zhí)法。在我看來，這一環(huán)節(jié)國家主要做好以下三方面的工作:首先，災(zāi)前預(yù)防。國家應(yīng)根據(jù)相關(guān)立法加強(qiáng)災(zāi)前預(yù)防工作，比如對于地震多發(fā)區(qū)的學(xué)校和其他公共住房的建設(shè)應(yīng)該有更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，并明確違法者的相關(guān)責(zé)任。其次，在災(zāi)害發(fā)生應(yīng)對時(shí)，國家應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格保障災(zāi)民的住房權(quán)，阻止和防范他人侵害災(zāi)民的住房使用權(quán)和隱私權(quán)，防止任意驅(qū)逐。同時(shí)，在災(zāi)后重建過程中，應(yīng)該遵守災(zāi)后重建中的法律規(guī)定，根據(jù)災(zāi)害法規(guī)定的條件和程序給需要者提供必要的住房援助。

(三)自然災(zāi)害下住房權(quán)的司法保障

司法乃正義的最后一道防線，自然災(zāi)害下的人權(quán)與正義的維護(hù)需要司法保障。通常而言，自然災(zāi)害下住房權(quán)糾紛包括以下四類事項(xiàng):首先，住房被人為破壞或者住房隱私權(quán)被破壞者的權(quán)利救濟(jì);其次，流離失所的災(zāi)民要求返還被侵占住房的訴訟;再次，住房權(quán)保障的平等權(quán)救濟(jì)，即國家在自然災(zāi)害下住房保障時(shí)實(shí)行基于性別、種族和民族等方面的歧視，沒有平等對待各方主體;最后，災(zāi)害發(fā)生后要求國家履行提供義務(wù)的救濟(jì)，即災(zāi)害造成一些人無力維持基本生存，不能獲得住房等生活必需品。盡管對于包括住房權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利的可訴性問題，學(xué)界一直有著爭論，但是自然災(zāi)害下住房權(quán)糾紛的前述兩項(xiàng)爭議，其可訴性并無爭議，因?yàn)檫@兩類事項(xiàng)完全可以在財(cái)產(chǎn)法和侵權(quán)法中找到具體法律根據(jù);對于第三類事項(xiàng)，由于可以根據(jù)平等法或者反歧視法來解決，因此可訴性也并無太多困難。至于第四項(xiàng)爭議，由于它可能牽涉到資源分配，并且由于缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)，可能被以違背憲政分權(quán)原則并且不具有可操作性為由而否認(rèn)其可訴性。在我看來，無論理論上的懷疑是否正確，南非憲法法院審理的格魯特鮑姆一案已經(jīng)用實(shí)際行動(dòng)打破了這一懷疑，證明了住房權(quán)的可訴性。此外，《關(guān)于自然災(zāi)害中人員保障的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則》設(shè)立的“危機(jī)狀態(tài)下保障存活”的適足標(biāo)準(zhǔn)，也足以化解自然災(zāi)害下獲得住房援助權(quán)的可訴性困局。

自然災(zāi)害下住房權(quán)的可訴性只是為司法保障提供了可能性，要加強(qiáng)自然災(zāi)害下住房權(quán)的司法保障，國家應(yīng)確保兩點(diǎn):首先，保障災(zāi)民訴諸法院之機(jī)會(huì)，這不僅需要國家保障災(zāi)民自己訴諸法院的權(quán)利，也需要健全公益訴訟機(jī)制，確保其他公益組織能夠提起關(guān)于災(zāi)民住房權(quán)保障的公益訴訟;其次，保障災(zāi)民得到及時(shí)的、公正的和不偏私的審判。這不僅需要國家保障司法獨(dú)立和司法公正，還要提高司法效率，這些都是自然災(zāi)害下住房權(quán)司法保障的前提條件。然而，必須指出的是，自然災(zāi)害下的住房權(quán)保障并不一定完全符合公正審判的全部程序條件，一個(gè)明顯的例證就是因地震等重大自然災(zāi)害的影響，無法組成適格的法庭進(jìn)行及時(shí)的審判。盡管如此，在自然災(zāi)害的住房權(quán)訴訟中，法院應(yīng)該盡最大努力確保審判的公正性。

四、結(jié)語

自然災(zāi)害下住房權(quán)保障是一個(gè)對減災(zāi)救災(zāi)和人權(quán)保障皆有重要意義的工作。盡管自然災(zāi)害下住房權(quán)保障的國際法律框架中，許多并無直接的法律約束力，但是所有國家都應(yīng)該將其作為行動(dòng)的指南。中國作為一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，其對自然災(zāi)害住房權(quán)保障做出的巨大貢獻(xiàn)已經(jīng)受到了全世界的贊譽(yù)，但是問題難免存在。為了進(jìn)一步加強(qiáng)自然災(zāi)害下住房權(quán)的保障水平，中國需要緊密結(jié)合國際標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持救災(zāi)工作中的人權(quán)主流化，健全國內(nèi)執(zhí)行機(jī)制，使自然災(zāi)害下住房權(quán)保障取得更大成功。

本文作者：廖艷 單位：貴州大學(xué) 法學(xué)院