設立針對恐怖活動犯罪中證人的專門保護機構

修改后的《刑事訴訟法》第六十一條規定“人民法院、人民檢察院和公安機關應當保障證人及其近親屬的安全”，表明公安機關、人民檢察院和人民法院都有保護證人的義務，但如何劃分公、檢、法之間的保護責任則并未涉及。對此，早期部分學者提出分段式的保護策略，按照訴訟階段的發展，由相應的國家機關作為保護機構，偵查階段由公安機關保護，審查起訴階段由檢察機關保護，審判階段由法院保護。近些年大部分學者認識到這種分段式的保護方法在欠缺有效協調機制的情況下容易造成證人保護上的真空，形成立法上公、檢、法三機關都有權保護，實踐中公、檢、法三機關都無力保護的尷尬局面[1]。針對分段式保護容易出現的這種問題，有學者建議由公安機關承擔證人保護義務較為合適，公安機關為典型的行政機關，在機構設置和人員配備上具有天然的優勢。具體而言，隨著刑事案件的訴訟進程可由公安機關內部不同的職能部門承擔證人保護義務。案件審理過程中可由公安機關內部刑偵部門負責，案件審結后，根據案件情況，如果仍然有保護證人的必要，可由負責治安管理職能的機構承擔保護義務[2]。這種方案看似銜接順暢，但忽視了由公安機關一家承擔此項工作的可行性和實效性。恐怖活動犯罪中的證人面對的是組織嚴密的恐怖組織，保護力度和內容要更強，甚至需要整容、異地安置、重新變更身份信息等等，是一項復雜的系統性工程。不僅需要專業性措施而且可能涉及多個國家部門，尤其是針對“污點證人”的保護和刑事豁免問題，需要公安機關、檢察機關、人民法院的密切配合才能妥善解決，如果僅由公安機關一家承擔保護義務恐達不到理想效果。因此，建議針對恐怖活動犯罪中的證人設立專門的保護機構，專職負責證人保護事項，為恐怖活動犯罪中的證人提供全程服務。同時也避免因證人保護銜接上的不暢帶來證人的恐慌與無助，防止恐怖組織趁虛而入，干擾證人作證。在保護機構內配備專門工作人員，進行相關的專業技能培訓，以便更有效地執行保護證人的任務。目前，可以考慮在國家反恐怖工作協調小組的統一領導下，在各地反恐機構中增設證人保護力量，由各地反恐怖工作協調小組統一指揮和領導，確保工作上不受其他部門的影響和控制。在具體案件中，隨著案件訴訟階段的發展，協調其他國家機關予以配合，其他國家機關特別是人民檢察院和人民法院要積極配合。

適當擴大恐怖活動犯罪中證人保護的對象范圍

從現行立法來看，我國對證人保護對象的規定不盡相同。《刑事訴訟法》規定證人保護的對象為“證人及其近親屬”，《治安管理處罰法》中打擊報復證人的行為對象也包括“證人及其近親屬”，但從《刑法》妨害作證罪和打擊報復證人罪等罪名的設定來看，保護對象僅限于“證人”。對證人保護對象范圍的不同認知，會導致實踐中對證人保護力度的減弱，特別是作為最后一道防線的刑事立法中欠缺對證人近親屬保護的規定，非常不利于對證人的保護。證人的密切關系人如證人的戀人、未婚妻、親密朋友等更談不上納入立法保護范圍，即使涵蓋了證人近親屬的刑事訴訟法和治安管理處罰法的規定，也無法完全消除證人作證的后顧之憂。從世界范圍看，大多數國家和地區立法保護的范圍較寬泛，除了證人及其近親屬外，還包括密切關系人，如美國《證人安全改革法》明確將證人、近親屬和密切關系人列為保護對象，德國立法亦如此[3]，我國香港特別行政區《證人保護條例》也有類似規定。確定證人的保護對象的范圍，應在有效打擊恐怖活動犯罪的前提下，充分考慮我國的現實國情。證人保護范圍過大會浪費有限的司法資源，加重司法負擔，證人保護的效果也會大打折扣；反之，證人保護范圍過小，則不利于證人合法權益的保障。因此，建議證人保護對象明確為證人及其密切關系人,具體包括近親屬、旁系血親、近姻親及有密切利害關系的其他人。

在保護對象確定的前提下，還需要考慮其受保護客體范圍。傳統意義上受保護客體范圍僅限于人身安全，修改后的刑事訴訟法增加了證人受到“侮辱”時的申請保護權，意味著名譽權也屬于保護范疇。但是，從其他國家的法律規定來看，保護客體大多為證人可能遭受的各項損失，包括人身權、名譽權和財產權。為全面保障證人權利，建議將保護的客體范圍擴大涵蓋人身權、名譽權和財產權。另外，特別值得關注的是，恐怖組織具有較強的隱蔽性，加大了對案件偵破、追訴的難度，很難從外部獲得突破，而從內部人員獲得證據的可能性較大。但這些人在為公安司法機關提供證言時常面臨非常大的危險和壓力，極易被打擊報復、殺害“滅口”。因此，有效懲治恐怖活動犯罪，必須高度重視“污點證人”在反恐斗爭中的重要作用。在立法層面明確對“污點證人”采取特殊的保護措施，在審判階段也可考慮對“污點證人”有限豁免，賦予其在合理范圍內減輕、免除指控的交易權利。這樣有利于分化瓦解犯罪人之間形成的攻守同盟，爭取轉化部分犯罪人，另一方面也體現寬嚴相濟、區別對待的政策精神。

建立針對恐怖活動犯罪中證人保護專項基金

證人作證無疑是有成本和風險的，證人保護成效如何在絕大程度上取決于是否有充足的資金支持和經費保障。在打擊恐怖活動犯罪時更為明顯。例如，美國自保護證人計劃實行以來，已有超過7500個證人和9500多個家庭成員受到保護，聯邦政府共耗資4億多美元，各州所付出的保護證人費用每年基本也都在幾百萬美元以上[4]。為確保證人作證的積極性和主動性，《刑事訴訟法》第六十三條規定，證人因履行作證義務而支出的交通、住宿、就餐等費用，應當給予補助，對證人的補助應列入司法機關的業務經費，由政府財政予以保障。但目前，我國對于司法經費的投入還十分有限，有些地方連政法干警的工資都發不出來，一些基本做到收支平衡的基層法院，也是在很大程度上依賴于中央的辦案補助專款[5]，對證人作證的經濟補償落實起來也未必會盡如人意。面對如此拮據的經濟狀況，證人保護經費的龐大開支更將無從落實，有些地方根本無力自行解決證人保護費用。因此，為了能夠給證人提供全面、及時、有效的保護，有必要建立針對恐怖活動犯罪中證人保護專項基金。基金經費來源可以多樣化，但政府財政應當承擔絕大部分，也可以吸收部分社會力量的捐助。證人保護專項基金主要用于以下開支：一是證人作證的經濟補償支出，證人因履行作證義務而支出的交通、住宿、就餐等費用，屬于優先開支的范圍；二是對證人保護費用支出，包括對證人及其密切關系人保護過程中必要的、經常性的開支，如變更身份信息費用、隔離保護費用、異地安置費用等；三是證人保護機構正常運行的日常性開支，如保護機構日常辦公費用、工作人員報酬等。

完善恐怖活動犯罪中證人保護的程序

證人保護制度如果只停留在制度層面則毫無意義，對證人的有效保護還有賴于必要的運行程序。一系列關鍵問題需要在此程序中予以明確，如當證人需要保護時，誰來啟動保護程序？誰來受理并審查保護申請？誰來批準證人保護計劃？證人保護機構不履行保護義務應當承擔什么樣的責任？對此，新刑事訴訟法并未全面規定。

（一）證人保護申請

1.證人保護的申請人和申請時間：刑事訴訟法明確規定了證人在受到威脅時可以主動申請保護權，賦予證人本人自行決定是否啟動保護程序的權利，但申請的具體時間立法則沒有明確規定。從保障證人權利出發，凡是在訴訟過程中，證人認為自身或其密切關系人受到威脅時就可以提出保護申請，具體時間為立案以后生效判決作出之前。如果案件審結完畢仍需要對證人實施保護，則可以提起新的保護程序。但為防止保護程序隨意啟動，浪費司法資源，應要求證人在提出保護申請時必須有足夠的證據證明其可能受到威脅或傷害。

2.證人保護的申請機關和申請方式：對于證人保護的申請機關和申請方式刑事訴訟法沒有明確規定，目前可以參照刑事訴訟中管轄的相關規定，證人可以向公安機關、人民檢察院和人民法院中的任一機關提出，也可以直接向證人保護機構提出。向公、檢、法等國家機關提出的保護申請，可由相應國家機關將申請及時轉交證人保護機構，如果情況緊急需要立即采取保護措施的，公安司法機關可以先行采取保護措施，并將情況及時報告證人保護機構。保護申請一般情況下應采用書面形式，提交保護申請書。申請書除了包括申請人的基本信息外，還應該有申請保護的依據和希望采取的保護措施等相關內容。在緊急情況下，也可以口頭申請，但相關機關應當做好書面記錄。

（二）證人保護的實施

1.證人保護的審批：對證人保護的申請，應當由證人保護機構統一審批。證人保護機構應當嚴格按照法定條件審核所涉案件情況、證人及密切關系人的自身狀況等來決定是否啟動證人保護程序。如果證人保護機構核準申請，則應當由保護機構和證人簽訂保護協議，明確雙方的權利和義務。除了所涉案由、作證事項、保護理由等一般事項之外，還應當明確證人保護機構提供保護的方式、保護期限、具體實施保護的責任人員以及保護人員在有過錯、過失時的責任追究。在證人保護期間，證人及其密切關系人應當配合證人保護機構的工作，對于保護機構的不作為享有法定救濟的權利。雙方在證人保護期間均負有保密義務。

2.證人保護的措施：對證人采取何種保護措施，要綜合案件情況、涉險程度和證人自身情況等因素來具體評估。修改后的刑事訴訟法明確列舉了可以對證人采取的保護措施，如：不公開個人信息，不暴露外貌、真實聲音等出庭作證，禁止特定的人員與其接觸，對人身和住宅采取專門性保護措施。但是，證人保護措施中并未提及對證人建立長效保護機制，只是以“其他必要的保護措施”概括。恐怖活動犯罪中的證人可能面臨長遠的風險，對證人的保護可能是一個長期的過程，需要采取對證人隱姓埋名進行異地安置等措施，會涉及到不同部門、不同地區的相互配合，因此必須要有一套完整的證人長期保護機制來保障落實。

（三）證人保護的終止

在證人保護期間，如果證人主動提出終止保護或保護機構認為沒有繼續保護必要時，則可以終止保護程序。證人及其密切關系人如果違反證人保護協議中相關義務性的規定，證人保護機構也可以根據實際情況來解除雙方的保護關系。

（四）證人保護的救濟

“無救濟則無權利。”這一古老的法律諺語告訴我們，救濟要先于權利。新刑事訴訟法則欠缺對證人保護的救濟性規定。如果公安司法機關或證人保護機構對應當立案的保護申請予以拒絕，當事人則無法從程序上進行救濟，危害發生后不能追究相關人員的責任。對于已經啟動保護程序的證人，如果證人保護機構不作為，或者保護人員存在過錯、過失等不當行為的，沒有相應的救濟途徑都會導致證人權益受損。因此，必須明確規定證人及其密切關系人相應的救濟權利和救濟途徑，以有效保障證人的權利，徹底消除證人作證的后顧之憂。具體可以考慮：證人保護機構或保護人員對符合立案條件的申請不予立案或者在保護期間有過錯、不作為，證人則可以向其上級機關申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

本文作者：孟璐 單位：河南警察學院