在清代，八旗子弟世代為軍戶，為了保證軍人的基本生活，政府向八旗戶授予田地，并按時發(fā)放錢糧，建立起了“八旗生計(jì)”制度。土地保障的對象往往是有軍功的軍人和擁有較高官職的軍人，難以惠及普通的下級官兵和傷殘軍人。因此在授田制度的基礎(chǔ)上，各代對于軍人保障的內(nèi)容作了一些擴(kuò)展。例如，宋仁宗為了褒恤對西夏作戰(zhàn)的軍人，規(guī)定：軍士經(jīng)戰(zhàn)至廢折者，給衣糧之辦，終其身，不愿在軍者給錢三十千，聽自便。明朝規(guī)定：軍官老而無子者，月給全俸，早亡而妻守寡者，月給俸兩石。晚清時期，在西方政治軍事制度的浸潤下，我國傳統(tǒng)的恩恤保障政策逐漸制度化、體系化。1909年，清朝陸軍部奏請厘定了《恤蔭恩賞章程》，該《章程》是我國封建時代最完整的軍人保障制度，共分為8章48條，對于軍人的撫恤條件、撫恤待遇、財政來源等都作了明確的規(guī)定。

封建時期軍人保障制度的建制基礎(chǔ)恩恤理念：雖然我國軍人福利保障制度發(fā)端較早，并且有著比較穩(wěn)定的制度延續(xù)，但是受封建禮教和政治制度影響，我國的軍人保障制度以恩恤理念為主要理論基礎(chǔ)，在建制理念方面有著先天的失衡性。“恩恤”一詞最早出自于《周書》“賴皇齊恩恤，差安衰暮”，此后就用于描飾統(tǒng)治者對于臣下困難時的周濟(jì)和恩賞，如王士禎在《池北偶談》中所言：“本朝大臣，身后例有恩恤。”在封建時代，個人意志卑微，個人相對于統(tǒng)治者有著較強(qiáng)的人身依附性，儒家價值理念又片面強(qiáng)調(diào)個人對于統(tǒng)治者的義務(wù)，所謂“天下興亡，匹夫有責(zé)”，而忽視個人的獨(dú)立人格和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的主張。因此在封建時代的政治倫理下，向軍人提供福利保障是統(tǒng)治者仁政的恩賞和獎勵，其建立的基礎(chǔ)不是權(quán)利和義務(wù)的對等關(guān)系，而是統(tǒng)治者的道德施予。統(tǒng)治者以軍人保障制度為政策媒介，向自己的臣民宣揚(yáng)儒家“內(nèi)圣外王”的德行垂范，體現(xiàn)尊上對卑下的道德關(guān)愛。即使是清末受西方影響較深的《恤蔭恩賞章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩撫”、“天恩”、“謚予”等詞匯，其語言范式典型地體現(xiàn)了傳統(tǒng)軍人保障的倫理道德支撐。

民國初年軍人保障對恩恤理念的沿承

?一?南京臨時政府和北洋政府時期的軍人保障制度：在南北對峙的背景下，1912年建立的南京臨時政府是一個戰(zhàn)時政府。為了穩(wěn)定政權(quán)基礎(chǔ)，臨時政府非常關(guān)心軍人的福利保障制度建設(shè)，先后頒行了《陸軍戰(zhàn)時恤賞》和《陸軍平時恤賞》等規(guī)定性政策。《陸軍戰(zhàn)時恤賞》所保障的“傷亡事實(shí)”分為“陣亡、傷亡、臨陣受傷、因公殉命、積勞病故”。“恤賞”形式分為兩種：一種是一次性恤賞，根據(jù)軍人死亡原因和軍職階級，提供一次性的恤賞金；另一種是年恤賞金，根據(jù)軍人軍職階級、傷亡原因和傷殘等級，向傷殘軍人本人或其遺族提供數(shù)額不等的恤賞金。《陸軍平時恤賞》的保障范圍為“剿辦內(nèi)亂、因公傷亡、積勞病故”，保障形式與“戰(zhàn)時恤賞”制度相同，但年賞恤金最長申領(lǐng)期為3年至5年不等。北洋政府時期頒行的《陸軍戰(zhàn)時恤賞章程》和《陸軍平時恤賞暫行簡章》兩部政策規(guī)定，在制度結(jié)構(gòu)上與臨時政府的政策基本一致。值得一提的是，民國初年制度化的軍人保障政策覆蓋范圍僅為陸軍，對于海軍軍人的保障權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)則沒有明確的政策頒行。

?二?民初軍人保障制度對恩恤理念的繼承：中華民國的建立雖然意味著中國政治制度的系統(tǒng)性變革，但是在每一個公共政策領(lǐng)域，依然會遵循著制度慣性，按照一定的依賴路徑流變發(fā)展。傳統(tǒng)恩恤型軍人福利保障制度并沒有隨著封建王朝的瓦解而終結(jié)，而是在很大程度上被民國政府所繼承。民國早期的軍人保障實(shí)踐中大量顯示出恩恤型福利觀念的痕跡。例如，孫中山在擔(dān)任臨時大總統(tǒng)的三個月短暫任期內(nèi)，提出了“賞為其功”的保障制度建設(shè)理念，并發(fā)布了二十余個與軍人物質(zhì)撫慰與精神撫恤相關(guān)的命令。孫中山本人的文稿和其他政策行文，仍然頻繁出現(xiàn)“賞恤”、“賞功”、“恩給”等詞語。［4］這表明民國時期的軍人保障制度雖然發(fā)端于民主共和的體制，但是在政策運(yùn)行層面與傳統(tǒng)封建恩恤制度有著明晰的沿承關(guān)系，強(qiáng)調(diào)軍人獲取保障的倫理基礎(chǔ)是政府對軍人軍功和忠誠的道德恩賞，而不是軍人的天然權(quán)利。

在恩恤導(dǎo)向理念影響下，初生的民國軍人保障政策表現(xiàn)出和封建時期政策高度相似的制度結(jié)構(gòu)特征。首先，在保障內(nèi)容上精神鼓勵性的表彰與物質(zhì)撫恤并重。［5］除了發(fā)放撫恤金之外，南京臨時政府對辛亥之役“死義烈士”采取的主要優(yōu)撫方式為精神激勵，包括祭文旌表、發(fā)予“功牌執(zhí)照”，建造忠烈祠堂，通過對殺敵立勛和盡力忠勇者予以褒揚(yáng)，以鼓舞和激勵軍人在戰(zhàn)爭中赴死如歸。其次，保障范圍狹窄，以戰(zhàn)死殉職和傷殘軍人為主要保障對象，對于正常退役軍人的生計(jì)問題，則長期缺乏關(guān)注。恩恤理念的出發(fā)點(diǎn)在于鼓勵軍人為統(tǒng)治者盡忠獻(xiàn)身，因此政策的著力點(diǎn)在于那些因公殉職和負(fù)傷的軍人。在民國初年南北議和之后，大批民軍亟待遣散，南京臨時政府安排的遣散費(fèi)用僅占同期軍費(fèi)的3.36%。［5］由于很多軍人沒有得到妥善安置，最后蛻化為散兵土匪，成為民初社會治安敗壞的重要原因。孫中山曾提出對烈士遺孤子女進(jìn)行教養(yǎng)性安置設(shè)想，“幼者育之，長者教之，俾后長成，擅一技之藝，足以自立”。但是受到政府財政的制約，相關(guān)設(shè)想并沒有落實(shí)。

第三，以短期救助性保障為主，缺乏長期的經(jīng)濟(jì)支持計(jì)劃。恩恤理念著力突出統(tǒng)治者道德優(yōu)勢的“符號”性效果，對撫恤軍人這一行為的聚焦性要強(qiáng)于對軍人保障政策本身是否科學(xué)、合理的關(guān)注，因此我國歷朝歷代的軍人撫恤都是一次性的短期經(jīng)濟(jì)行為，這一特征也被民初軍人福利保障制度所繼承。在民初的《陸軍戰(zhàn)時恤賞》制度和北洋政府的《修正陸軍戰(zhàn)時恤賞簡章》中雖然都規(guī)定了傷殘年撫恤金和遺族年撫恤金，但是年金制度并不是全員覆蓋型，只有少數(shù)傷殘軍人和戰(zhàn)亡軍人遺族才能受益，并且領(lǐng)取年撫恤金需要放棄一次性撫恤金權(quán)利，從制度結(jié)構(gòu)來看居于非主導(dǎo)地位。傷殘和遺族年撫恤金并不是終身領(lǐng)取的，傷殘撫恤金的普遍領(lǐng)取年限為3至5年，遺族年撫恤金的領(lǐng)取資格截止至未成年子女成年，只有無子的寡婦，才可以終身申領(lǐng)。

第四，保障水平懸殊，高級軍官和普通士兵待遇差別較大。傳統(tǒng)的中國社會一直將士紳階層視為社會政治結(jié)構(gòu)的主導(dǎo)性力量，普通民眾處于被動、從屬的地位。在這樣道德理念的支撐下，民初的軍人保障政策并沒有將所有軍人視為平等的利益需求客體，而是以軍人的軍銜高低決定福利保障的供給水平，對普通士兵的利益訴求重視不足。以南京臨時政府頒行的《陸軍戰(zhàn)時賞恤表》為例，最高階級軍官的撫恤金水平比最低階級士兵的撫恤金水平高出33倍多，普通士兵戰(zhàn)亡的撫恤遠(yuǎn)低于高級軍官低級傷殘的撫恤水平?如表1所示?。而同期的美國《戰(zhàn)爭保險法案》確保決定軍人撫恤金的首要決定因素是軍人的傷殘等級和撫養(yǎng)人數(shù)，軍階差異的影響不超過12%。