一、傳統(tǒng)的教育財政模式

在中國的傳統(tǒng)社會中,由于權(quán)力高度集中在以皇帝為代表的中央政府,使得傳統(tǒng)教育財政呈現(xiàn)出中央強大、地方弱小的特點。中央政府所支出的教育經(jīng)費主要用于開支科舉考試經(jīng)費、地方官學經(jīng)費以及書院教育經(jīng)費;但是在地方,其財政能力十分細弱,并無獨立地位,主要依靠中央政府的下?lián)?因而地方教育財政極為不健全,缺乏專門的地方教育財政經(jīng)費和地方教育財政機構(gòu)。除了中央政府的教育財政撥款外,地方教育經(jīng)費尚有地方官款及民間籌資兩個來源。地方官款主要包括百姓加征、百官捐俸和地方政府掌管的款產(chǎn),民間的籌資實際上由政府以外的士紳經(jīng)辦,極為分散。但與中央財政撥款相比,這些所得實在是微不足道。

二、清末武漢教育財政的主要來源

1840年,中國邁入近代社會。其后,隨著太平天國運動的爆發(fā)、地方團練的興起,使得中央政府的權(quán)威日益喪失,傳統(tǒng)的財政體制日益解體,地方督撫則開始掌握地方實權(quán)。1889年,張之洞督鄂,正式揭開了近代武漢飛速發(fā)展的序幕。張之洞來漢后,大力發(fā)展教育,創(chuàng)辦近代新式學堂,武漢教育的發(fā)展開始逐步由省一級的地方政府來主持。相應(yīng)的,其經(jīng)費來源也大多數(shù)來自地方的官方投資,這一時期大致可分為兩個階段。

第一階段,1889-1900年。這一時期,由于當政的張之洞把精力主要放在了軍事與工業(yè)方面,對新式教育的投資并不是太多,興辦的新式學堂也很少。根據(jù)統(tǒng)計資料顯示,1900年前,用于省城(即武漢)新式教育的投資每年不出10萬兩,不及同一時期工業(yè)投資的0.3%。[1]這一時期新式學堂的經(jīng)費呈現(xiàn)出多元化的特征,有“銀元局盈余”,也有“鹽務(wù)專款”,還有部分商人認捐,同時還試行收費制度。但均系臨時籌措,既無一定的款額,又無固定的來源,不免頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,情形極為狼狽,正如張之洞自己所言“實已竭力羅掘”“多寡有無,難以預定”“隨時籌劃,設(shè)法支持,其數(shù)難于確指”。

第二階段,1901-1911年。這一時期,張之洞大力興辦新式教育,由于新式教育主要由官方投資,也使得教育投資猛增。這一時期的教育財政來源主要包括以下幾個方面:

1.整舊為新。這種做法就是將舊有的傳統(tǒng)教育機構(gòu)改革為新式學堂,以前者的資財屋宇作為后者的校產(chǎn)費用。除此之外,其他的舊式教育機構(gòu),諸如義塾、學宮等,以及貢院、考院等準教育機構(gòu),也有不少被改作學堂之用。這些由書院等舊式教育機構(gòu)改建而成的新式學堂,不僅較快的解決了校舍設(shè)施問題,也部分利用原有的師資力量,尤其是原有教育財源的截用,使這些學堂的經(jīng)濟來源獲得一定程度的保障。此外,就是對寺廟觀庵等宗教或迷信場所,以及善堂、宗祠、會館等社會性設(shè)施,或截其經(jīng)濟款收為學堂經(jīng)費,或直接將其屋產(chǎn)改建成新式學堂,比如1908年設(shè)立的女子職業(yè)學堂和女子兩等小學堂就是這樣建立的。

2.民間投資。鼓動民間個人以不同形式為新興教育事業(yè)作出貢獻,或憑借個人自由財產(chǎn)來創(chuàng)辦各種新式學堂。張之洞更是督飭地方官應(yīng)積極“勸諭富紳集資廣設(shè)”,特別強調(diào)初等教育可“民間自辦”。因此,這一時期,私立學校(主要在初等教育階段)總數(shù)與官立相差無幾。同時,地方官員以及大量商人也是捐資興學。

3.收取學費。早在創(chuàng)辦農(nóng)務(wù)工藝學堂時,張之洞就主張學生應(yīng)繳納一定量的“火食油燭筆墨零用等項”款額,同時取消膏火銀。這一時期,除了官辦師范和初等小學不收學費外,其他新式學堂一律收取學費。高等學堂每生每月收銀2-3元,外省來鄂學習者歲收160元,后改為100元,但這100元并非現(xiàn)代意義上的學費,而是包括了寄宿費、廩膳、衣裝書籍、紙墨等費用,而且這100元還是由湖南商界等籌捐代繳,并非向個人收費,而是運用政權(quán)力量強制某一群體繳納。

4.官款撥給。這種官款是當時武漢教育經(jīng)費來源的最大宗。主要有減征丁漕平余,每年大約有7、8萬串;鹽斤加價,1901年向中央奏準川、淮鹽行銷湖北者,每斤加抽4文為興學、游歷、練兵、制械等用,興學費用一般為40多萬兩,成為新式教育投資中最穩(wěn)定的來源;庚子賠款改學堂捐,每年大約有45萬串;其他各種捐稅和簽捐局彩票盈余、銅幣局銀元局盈余等。

總體上來說,武漢地區(qū)的教育經(jīng)費在這一時期不僅有了量的增長,更有了質(zhì)的飛躍。由臨時變?yōu)殚L久,由不穩(wěn)定轉(zhuǎn)向穩(wěn)定,由雜亂無章趨于統(tǒng)一籌措。整體結(jié)構(gòu)上,這一時期有了一定的教育專款。據(jù)1907年的統(tǒng)計,當時的湖北全省教育經(jīng)費大致分為官款、派捐、公款提充、利息、產(chǎn)業(yè)租金、學費以及樂捐等項目,其中以官款為最高,占全省教育經(jīng)費的76.8%,與全國各省相比居于首位。[2]根據(jù)宣統(tǒng)元年(1909年)學務(wù)統(tǒng)計報表顯示,學生的人均經(jīng)費湖北是34兩,直隸12兩,四川5兩,遠遠高于全國其他地區(qū)。而1910年武漢的官辦學堂中的學生人均經(jīng)費初步估算為80兩。武漢地區(qū)的兩項數(shù)據(jù)應(yīng)高于湖北省的平均水平。正是由于經(jīng)濟來源的改變和教育經(jīng)費的增長,武漢地區(qū)乃至整個湖北地區(qū)的教育飛速發(fā)展,使得湖北教育在當時“甲于全國”,所以“四方求學者聞風縻集,各省派員調(diào)查以便仿辦者亦絡(luò)繹于道。”

三、清末武漢教育投資方向的初步考察

根據(jù)1910年湖北省學務(wù)公所的統(tǒng)計,當時武漢地區(qū)總共有官立普通學堂(不含軍事學堂)128所,其中高等8所,中等15所,初等105所,學生共10160人,大、中、小學生比例為1??.17??.9,中學生中,普通中學生1254人,實業(yè)、師范為1537人,比例為1??.2。由于資料有限,選取128所中的124所經(jīng)費支出來分析考察教育投資的方向。

當年124所學堂的收入總計為854,220兩,支出總計為809,171兩。絕大多數(shù)來自于學務(wù)公所的撥款。從表1、表2我們能明顯地看出,近代武漢教育的投資方向在橫向上主要流向職業(yè)教育(師范教育實際也是職業(yè)教育)。這和張之洞本人的取向是密不可分的,張之洞本人極為重視師范教育和職業(yè)教育,在談到師范教育時曾言:“各國中小學教員咸取材于師范學堂,故師范學堂為教育造端之地,關(guān)系至重。”而在談到職業(yè)教育時則言:“振興實業(yè)為富民強國之基,而農(nóng)工商三門均先從初等實業(yè)入手方免躐等之弊,用費無多,收效甚易,開中材之智識,拓淺近之利源,循序漸進,自然實效蒸蒸,不可限量。”

縱向上,主要流向于高等教育,普通中學教育明顯發(fā)展不足。這實際上和中國教近代化進程中力圖模仿西方教育制度的追趕型特點和應(yīng)急性特征密不可分。在分級辦學的制度中,清末中央政府和省政府將財力主要投入到高等教育中,發(fā)展高等教育為本國基礎(chǔ)教育提供師資和高級人才。府州縣地方政府設(shè)官立中等和初等模范學校,廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔普及初等國民教育的義務(wù)。武漢作為張之洞主政之地,在教育投資取向上必然更多的傾向于高等教育。