WTO談判農(nóng)業(yè)承諾對(duì)我國(guó)糧食安全和農(nóng)民收入的影響是一個(gè)極為重要的問題。分析之前做兩點(diǎn)說明,一是本文討論的我國(guó)WTO談判農(nóng)業(yè)承諾內(nèi)容來自美方發(fā)布的“市場(chǎng)準(zhǔn)入和議定書承諾”(下面簡(jiǎn)稱“議定書”),因而在分析的一個(gè)前提性假定是美方文件真實(shí)反映了雙邊談判的實(shí)際情況。二是本文僅限于從經(jīng)濟(jì)方面分析,未涉及我國(guó)進(jìn)入WTO可能帶來的非經(jīng)濟(jì)性利益或成本。基本看法是,如果能夠在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)承諾基礎(chǔ)上進(jìn)入WTO,對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的影響從整體和長(zhǎng)期來看是有利的,對(duì)于改善我國(guó)經(jīng)濟(jì)下世紀(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展目標(biāo)具有極為重要的積極作用。對(duì)這一可能前景的重大深遠(yuǎn)意義應(yīng)有充分認(rèn)識(shí)。然而,農(nóng)業(yè)承諾也不可避免對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生短期調(diào)節(jié)壓力,對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)帶來某些不利影響。因而,應(yīng)當(dāng)考慮采用適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)政策,幫助農(nóng)民更好地利用進(jìn)入WTO帶來的新機(jī)遇,并控制和化解對(duì)農(nóng)民收入(特別是中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)農(nóng)民收入)可能發(fā)生的不利影響。

“中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議”對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)和糧食安全的具體體現(xiàn)

已經(jīng)達(dá)成的“中美農(nóng)業(yè)合作協(xié)議”涉及我國(guó)在小麥、柑桔、肉類進(jìn)口衛(wèi)生檢疫方面所做的政策調(diào)整和讓步。其中對(duì)美國(guó)“矮腥黑穗病(TCK)”小麥產(chǎn)區(qū)的小麥進(jìn)口禁運(yùn)政策改變,尤其具有關(guān)鍵性意義。

“矮腥黑穗病”(TCK)是一種小麥病害,具有種子傳播、土壤傳播、遠(yuǎn)地傳播并且難以根除的特性,小麥感染該病后會(huì)嚴(yán)重減產(chǎn)。不過,TCK小麥面粉經(jīng)過加工食用對(duì)人類健康一般沒有負(fù)面影響。我國(guó)沒有TCK病害,美國(guó)太平洋西北部的7個(gè)州(如華盛頓、蒙大那等)小麥產(chǎn)區(qū)有TCK病害。為了防止TCK通過貿(mào)易方式傳入并危害我國(guó)小麥生產(chǎn),我國(guó)從70年代初開始對(duì)TCK疫區(qū)出產(chǎn)的小麥實(shí)行進(jìn)口禁運(yùn)。對(duì)此,美方認(rèn)為不必要和不合理,長(zhǎng)期以來通過多種渠道要求我國(guó)解除這一禁運(yùn)。

一般而言,通過適當(dāng)?shù)膭?dòng)植物檢疫手段保護(hù)國(guó)內(nèi)動(dòng)植物安全,屬于一國(guó)主權(quán)范疇內(nèi)容。維護(hù)主權(quán)的根本原則無疑不可讓步。然而,在實(shí)際政策手段選擇上,則應(yīng)當(dāng)在確保上述原則的前提下,具體考慮政策實(shí)施效率以及政策本身的科學(xué)性和透明度,并與有關(guān)國(guó)際多邊規(guī)則相銜接。

從有關(guān)TCK小麥進(jìn)口解禁問題的討論看,關(guān)注的焦點(diǎn)集中在兩個(gè)問題上:一是允許TCK小麥進(jìn)口是否會(huì)通過病害傳染對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)小麥生產(chǎn)帶來災(zāi)難性后果;二是這一政策調(diào)整是否會(huì)導(dǎo)致美國(guó)進(jìn)口小麥急劇上升并危害我國(guó)糧食安全。

第一個(gè)問題無疑具有重大而嚴(yán)肅的含義。系統(tǒng)閱讀近年討論這一問題的文獻(xiàn)材料,我國(guó)政府有一點(diǎn)原則很明確,就是在考慮調(diào)整TCK禁運(yùn)政策時(shí),替代性辦法必須能夠確保國(guó)內(nèi)小麥生產(chǎn)不受境外TCK侵害。例如,在談到一些專家關(guān)于防范我國(guó)小麥生產(chǎn)通過貿(mào)易渠道受TCK侵害的建議時(shí),一位領(lǐng)導(dǎo)人于1996年1月4日在有關(guān)專題會(huì)議上明確指出,決不能讓進(jìn)口小麥把TCK傳進(jìn)來。就是專家同意了,也不能進(jìn),因?yàn)槔习傩詹粫?huì)同意。病蟲害傳進(jìn)來,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成危害,造成無窮后患。可見這一原則一直是明確的。

我個(gè)人理解,這次我國(guó)在TCK問題上改變政策,決不是放棄通過衛(wèi)生檢疫保護(hù)國(guó)內(nèi)小麥生產(chǎn)的原則立場(chǎng),而是在控制TCK的方法上做了務(wù)實(shí)有效的調(diào)整。對(duì)此可以從兩方面來看:首先這是一個(gè)務(wù)實(shí)的調(diào)整。以前的禁運(yùn)政策一定程度上以“零風(fēng)險(xiǎn)”要求為假想目標(biāo)。實(shí)際上,由于美國(guó)國(guó)內(nèi)與其它產(chǎn)地小麥混雜后出口到我國(guó),我國(guó)近年海關(guān)檢查發(fā)現(xiàn)不止多起美國(guó)進(jìn)口小麥包含受TCK感染樣本,說明疫區(qū)禁運(yùn)政策并不能保證實(shí)現(xiàn)“零風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)。可見,過去禁運(yùn)政策在目標(biāo)和手段之間存在不盡吻合之處。另外,禁運(yùn)政策難以從有關(guān)多邊規(guī)則方面得到必要的支持,因而必然會(huì)受到我國(guó)貿(mào)易伙伴的質(zhì)疑和責(zé)難。應(yīng)當(dāng)看到,這些問題在7O年代不突出,并且即便存在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的制約性也不會(huì)顯著,因而當(dāng)時(shí)采取禁運(yùn)政策是適當(dāng)?shù)摹，F(xiàn)在,無論是國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境還是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放水平都已發(fā)生根本變化,從而使我們考慮這一問題的基本背景發(fā)生了相應(yīng)的改變。近年來中美之間有關(guān)這一問題長(zhǎng)期爭(zhēng)論表明,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨與70年代根本不同的國(guó)際化背景下,繼續(xù)維持原先政策的機(jī)會(huì)成本很高,缺乏現(xiàn)實(shí)性。因而,政府在慎重考慮利弊的前提下,順時(shí)應(yīng)變地進(jìn)行政策調(diào)整是務(wù)實(shí)和明智的。

第二,這也是一個(gè)有效的調(diào)整。這一點(diǎn)尤其重要。根本問題在于,從我國(guó)政府采取的對(duì)策來看,新的監(jiān)管和檢疫政策并未犧牲實(shí)現(xiàn)給定目標(biāo)的有效性。有效性主要表現(xiàn)在兩方面,一是動(dòng)植物檢疫部門將一如既往地加強(qiáng)對(duì)美國(guó)進(jìn)口的糧食和農(nóng)產(chǎn)品海關(guān)衛(wèi)生檢疫,確保能夠查出所有受TCK感染的進(jìn)口小麥(無論從疫區(qū)還是非疫區(qū)進(jìn)口),使之不得進(jìn)入我國(guó)小麥產(chǎn)區(qū)。二是將TCK小麥轉(zhuǎn)運(yùn)到海南省加工處理,為此海南省依據(jù)中央指示精神正考慮在洋浦開發(fā)區(qū)加快建設(shè)專門處理TCK小麥的面粉加工廠。之所以選擇海南,主要有以下幾點(diǎn)考慮:其一,海南不具備小麥生產(chǎn)的氣候條件,因而TCK對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有危害。其二,TCK小麥面粉加工食用對(duì)人類健康無害,所以對(duì)消費(fèi)者沒有不利影響。其三,海南地理位置與可能傳播TCK的北方小麥產(chǎn)區(qū)(主要在西北部地區(qū))海峽相隔并距離遙遠(yuǎn),完全有可能通過適當(dāng)措施保證TCK小麥麩皮不進(jìn)入我國(guó)大陸,有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)我國(guó)小麥生產(chǎn)免受TCK危害的目標(biāo)。

再來看TCK進(jìn)口小麥解禁對(duì)我國(guó)小麥貿(mào)易市場(chǎng)國(guó)內(nèi)小麥自給率的影響。第一,由于新政策允許太平洋西北部TCK小麥產(chǎn)區(qū)小麥向我國(guó)出口,因而其直接影響會(huì)使美國(guó)對(duì)華出口小麥的產(chǎn)區(qū)分布結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變動(dòng)。第二,TCK小麥對(duì)華出口可以就近從美國(guó)西海岸起運(yùn),向我國(guó)出口小麥運(yùn)費(fèi)比現(xiàn)在從南部黑西哥海灣離岸運(yùn)費(fèi)會(huì)有所降低(估計(jì)每噸10美元左右),這一因素會(huì)使美國(guó)小麥競(jìng)爭(zhēng)力有所上升,因而有助于提升美國(guó)小麥在我國(guó)進(jìn)口市場(chǎng)的占有率。第三,由于我國(guó)現(xiàn)階段主要利用非關(guān)稅手段控制小麥和糧食進(jìn)口量,因而TCK小麥解禁本身并不直接影響我國(guó)小麥進(jìn)口數(shù)量,對(duì)我國(guó)小麥生產(chǎn)不應(yīng)有重要影響,也不會(huì)對(duì)農(nóng)民收入產(chǎn)生明顯影響。因而,就上述政策本身影響而言,它會(huì)對(duì)我國(guó)小麥進(jìn)口的產(chǎn)地分布發(fā)生作用,但對(duì)進(jìn)口數(shù)量不會(huì)產(chǎn)生顯著影響。

另外,農(nóng)業(yè)協(xié)議還涉及柑桔和肉類解禁和放松限制。與TCK小麥解禁有所不同,這方面政策調(diào)整可能會(huì)使這兩類商品進(jìn)口量有所上升。然而,從這兩類商品比較競(jìng)爭(zhēng)力看,國(guó)外產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要不在價(jià)格方面,而在品種和質(zhì)量方面,估計(jì)進(jìn)口需求增長(zhǎng)可能主要限于像大飯店、高收入階層等對(duì)優(yōu)特產(chǎn)品特殊需求的較小范圍內(nèi),因而影響應(yīng)是局部性和有限的。