綠色發展與共享發展

綠色發展與共享發展是當前河南省污染減排制度建設所需要特別重視的既有區別又有聯系的兩種理念。所謂綠色發展，就是指把環境與自然資源的保護作為一種手段，使之改善和促進經濟增長，從而達到環境保護與經濟發展雙重目標。資源和環境不再是被經濟增長所犧牲、排斥的因素，相反是促進增長的因素。綠色發展以人與自然和諧為主旨，是生態利益訴求的表現。經濟與環境存在潛在一致性，人類經濟活動取之于自然而發展，經濟增長的基本前提是具備可供有效利用的資源。然而，當生態環境被破壞，可供有效利用的資源總量勢必減少。這樣，為了進行經濟生產所必需的資源替代或資源修復，成本投入將會增加，這勢必影響到經濟總量的增長，最終走向經濟發展的不可持續。從環境和資源的角度看，我國以往的經濟發展過程總體上具有犧牲環境換取經濟增長的特點，雖然取得了較快的經濟增長，同時也出現了比較多和比較嚴重的資源和環境問題，如果這種發展方式再持續下去，我國的資源和環境將承受不起。顯然，“環境換取增長”的發展方式，不是一種可以長期采用的發展方式，當經濟發展達到一定程度后，這種發展方式也必須有一個重大轉變。綠色發展主張從源頭上遏制生態環境惡化的趨勢，優化經濟發展，體現了生態文明的本質內涵，也是落實科學發展觀的客觀要求。在全面推進污染減排過程中，生態利益的最大化應既是第一目標，河南省污染減排立法必須秉承綠色發展理念。

但是，污染減排立法中僅強調綠色發展還不夠，還要倡導共享發展。由于地區之間以及減排單位之間存在發展基礎和實力的差異，在市場競爭機制的作用下，或者在政府以提高經濟總體實力為目標導向的政策干預下，減排單位之間在發展總體利益的分享方面往往是非均衡的。那些經濟上或者地位上強勢的減排單位往往會在發展總體利益分享中獲利較多。相反，那些經濟上或地位上弱勢的減排單位分享到的發展總體利益較少，有些減排單位甚至被排斥在外，或者利益受到相對的損害。這樣就帶來了新的不公平問題。如果后一種情況較多，那么，污染減排工作將難以收到預期的效果。因為，減排單位是相對獨立的利益主體，有著各自的權益空間。當一個減排單位發現其利益受到損害的時候，參與污染減排的積極性必然受到挫傷，所采取的響應行為就是抵御式的自我保護。可見，強調綠色發展的同時，也必須強調共享發展。在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展。共享發展主要有二個方面的內涵。

其一，共享發展成果。污染減排各個主體擁有享受發展總體收益的權利和有效的渠道。這里所指的總體收益既有經濟收益，也有生態收益。特別是對于分布在不同地區的污染減排單位，共享發展成果意味著他們可以享受到所希望獲得的發展福利的權利，而不是被排斥在外或被邊緣化。其二，共享發展機會。在全面推進污染減排工作中，各個減排單位享有共同利用或參與利用某項對其適宜的發展機會的權利。分布于不同區域的減排單位所具備的各種發展能力（如環保專業技能方面的能力）能夠得到互認。綠色發展與共享發展是互補的，不能相互替代，對全面推進污染減排工作而言是同等重要的。綠色發展注重解決當前日益突出的經濟社會快速發展與資源相對不足、環境容量有限的矛盾，旨在節約或騰出環境容量。雖然，在這個過程中，各污染減排單位也能實現發展，但是并不能自然地保證各個減排單位都能合理地享受到發展的成果或機會。如果這種狀況得不到修正，那么，在發展利益和管理權力地方化的格局下，勢必挫傷部分地區部分企業參與污染減排工作的積極性，削弱它們對污染減排的認同感和歸屬感。進而，會滋生或強化地區之間以及減排單位之間的矛盾，這樣就難免會產生新的不和諧和不公平問題。在污染減排立法中秉承共享發展理念可以調動各減排單位參與減排的積極性，保障其合理的權益，有利于化解地區之間以及減排單位之間的利益沖突，營造持續、和諧的綠色發展空間。在我國全面落實科學發展觀、建設生態文明的新的發展時期，倡導共享發展成果更加具有現實意義。綠色發展和共享發展是新形勢下開展污染減排工作應采納的一種發展理念，也是新形勢下生態文明建設的必然要求，二者互為補充，缺一不可。污染減排制度建設，一方面基于綠色發展理念，從治本上想辦法，不僅可以充分發揮污染減排的引導和倒逼作用，還能夠通過環境保護優化發展，做到保障發展與保護環境的“兩保”有機統一。另一方面，污染減排制度建設，要基于共享發展理念，制度的好壞很大程度上取決于制度對收益的分配機制是否合理。“當人們的經濟利益在經濟結構中無法滿足而社會自我調整又無法實現時，法律作為利益平衡的調整器就應運而生。”④河南省污染減排立法創新應滿足各相關利益者共享發展成果、共享發展機會的需求，這不僅僅因為法律的利益平衡價值是法律的基本原則，同時也只有這樣才能形成法律制度所涉各個減排單位主動積極地參與污染減排的內在動力，這是和諧社會建設的客觀要求。如果忽視了這一點，任何污染減排制度都難以取得良好的社會效果。綠色發展和共享發展對于污染減排制度建設而言既是其內在要求，也是污染減排立法創新的出發點。

河南省污染減排的現行立法約束

從綠色發展和共享發展的角度審視，由于先天的法律制度缺陷或者缺失，現行立法存在著一些不利于強力削減污染物排放總量的問題。

（一）排污許可證立法缺陷與污染物排放控制不力

排污許可是推動環境保護工作由末端治理向生產全過程轉變，由單一的濃度控制向濃度和總量雙重控制轉變，推進環境管理法制化、規范化和科學化的一種重要方式，排污許可證制度是一項國際通行的環境管理基本制度，在規范排污單位的排污行為、有效控制污染物方面具有重要作用。2001 年，按照《淮河流域水污染防治暫行條例》的要求，河南省在淮河流域對重點工業企業和化工企業一次性發放了一批許可證。2010 年河南省人大常委會頒布實施的《河南省水污染防治條例》，將重點排污單位、達到國家規定規模的畜禽養殖場、養殖小區及其他依法應當申領排污許可證的單位納入許可證發放范圍。這些制度取得了一定的效果，但是，并沒有使排污許可證制度真正落實。在河南省實施排污許可證制度中，存在以下問題：一是國家雖然在環境保護法律法規中確立了排污許可證制度，但總的來看，規定過于原則，可操作性差，具體執行困難。二是河南省關于排污許可證制度的地方法規不健全，雖然建立了水污染排污許可證制度，但是不夠全面，且在大氣和其他污染物排放方面沒有設定排污許可證制度。目前，河南省排污許可證發放工作推進緩慢，發證的企業數還不到全省國控和省控排污企業的 20%。排污許可證監管力度不夠，無證排污和超證排污的現象不能及時得到糾正。多數排污單位未樹立主動申領排污證的守法意識，不申請辦理許可證情況普遍存在。排污單位主要是在從事融資、上市、貸款、對外合作等經營活動時，才迫于嚴格的規定向環境保護行政主管部門申領排污許可證，這種現象不符合綠色發展的要求，也違背了共享發展理念。雖然造成排污許可證重要作用不能充分發揮的原因復雜，但不得不承認現行排污許可證制度存在的缺陷是河南省污染物排放控制受阻的重要原因。因此，有必要通過完善排污許可證立法，以行政許可的方式對企業排污總量指標予以許可，一方面可以作為其合法排污的依據，另一方面可以作為其發展空間的環境儲備。