消防應急救援主體的法律規定

目前，從法律角度規范消防應急救援主體主要體現在法律、地方性法規、部門規章以及國務院和各省級人民政府的規范性文件四個層面。1998年《消防法》第27條第2款規定:公安消防隊除保證完成本法規定的火災撲救工作外，還應當參加其他災害或事故的搶險救援工作。第34條規定:公安消防隊參加火災以外的其他災害或者事故的搶險救援工作，在有關地方人民政府的統一指揮下實施。這是首次以法律的形式確認了公安消防隊參加災害或事故的搶險救援工作的職能，明確了搶險救援的主體是地方人民政府以及公安消防隊。2007年《突發事件應對法》改變了以往針對突發事件單行立法的模式，通過確立“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制，建立了突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等基本的應對框架，實現了對突發事件全方位、全過程的管理。作為一部突發事件應急管理的綜合性法律，《突發事件應對法》并沒有對消防應急救援主體作出具體的規定，從該法第9條和第16條規定的內容來看，《突發事件應對法》明確了國務院和縣級以上地方人民政府作為突發事件應急救援的行政領導機關的地位。2008年修訂的《消防法》，對消防應急救援主體作了進一步的規定。該法第37條規定:公安消防隊、專職消防隊按照國家規定承擔重大災害事故和其他以搶救人員生命安全為主的應急救援工作。第46條規定:公安消防隊、專職消防隊參加火災以外的其他重大災害事故的應急救援工作，由縣級以上人民政府統一領導。可以看出，修訂后的《消防法》將縣級以上人民政府、公安消防隊、專職消防隊確立為消防應急救援的主體，并將1998年《消防法》規定的“參加災害或事故的搶險救援工作職能”修改為“承擔火災以外的其他重大災害事故的應急救援職能”，進一步強化了消防應急救援主體履行應急救援職能的專門性和獨立性。

自《突發事件應對法》頒布以來，北京、遼寧、湖南、廣東等省市針對本地實際情況，制定了應對突發事件的地方性法規，對應急救援主體進行了細化和拓展。其中與消防應急救援主體相關的規定主要體現在:一是設立了由縣級以上人民政府領導的突發事件應急委員會、突發事件專項應急指揮機構及其常設辦事機構;成立了應急管理專家組。二是具體規定了綜合應急救援隊伍、專業應急救援隊伍、志愿應急救援隊伍、單位專職或兼職應急救援隊伍組成方式。提出依托公安消防專業隊伍，建立綜合應急救援隊伍，承擔綜合性救援任務。與《突發事件應對法》相比，應對突發事件的地方性法規新增了突發事件應急委員會、突發事件專項應急指揮機構、委員會和指揮機構常設的辦事機構、應急管理專家組、單位專職或兼職應急救援隊伍作為應急救援主體，進一步規定了綜合應急救援隊伍的構成。2008年《消防法》修訂以后，全國共有19個省、自治區、直轄市先后修訂并頒布了消防條例，其中對消防應急救援主體的規定出現了以下新的變化:一是將公安消防隊、專職消防隊、志愿消防隊等多種形式的消防組織納入消防應急救援體系，如《江西省消防條例》第4條第1款、《甘肅省消防條例》第45條、《河南省消防條例》第43條、《安徽省消防條例》第40條、《山西省消防條例》第27條之規定。二是依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍，如《黑龍江省消防條例》第54條、《河南省消防條例》第48條、《江西省消防條例》第4條第2款之規定。三是規定專職消防隊從事消防應急救援活動應服從公安機關消防機構統一調動，如《青海省消防條例》第50條第2款、《西藏自治區消防條例》第52條第2款、《陜西省消防條例》第51條第2款之規定。四是建立消防與供水、供電、供氣、通信、醫療救護、交通運輸、環境保護、氣象等有關單位和其他應急救援隊伍的應急聯動機制，提高消防應急救援能力，如《云南省消防條例》第43條第2款、《浙江省消防條例》第43條第2款、《河南省消防條例》第49條、《貴州省消防條例》第40條之規定。與《消防法》相比，各地消防條例將志愿消防隊、依托公安消防隊建立綜合應急救援隊伍、協助消防應急救援的有關單位和其他應急救援隊伍納入了消防應急救援主體的范圍。

《公安消防部隊執勤戰斗條令》作為公安部的部門規章，對消防應急救援主體進行了相應的規定。一是規定了公安消防部隊作為消防應急救援主體的具體職責范圍。《公安消防部隊執勤戰斗條令》第81條規定:公安消防部隊依照國家規定主要承擔下列重大災害事故和其他以搶救人員生命為主的應急救援工作:(一)危險化學品泄漏事故;(二)道路交通事故;(三)地震及其次生災害;(四)建筑坍塌事故;(五)重大安全生產事故;(六)空難事故;(七)爆炸及恐怖事件;(八)群眾遇險事件。第82條規定:公安消防部隊依照國家規定和上級指令，參與配合處置水旱災害、氣象災害、地質災害、森林、草原火災等自然災害，礦山、水上事故、重大環境污染、核與輻射事故和突發公共衛生事件。二是規定了消防應急救援的領導和指揮主體:縣級以上人民政府和公安機關。三是規定了消防應急救援的協助主體:供水、供電、供氣、通信、醫療救護、交通運輸、環境保護、工程搶險、衛生防疫等部門和單位、有關專業應急救援隊伍、應急救援專家組。(四)消防應急救援主體在國務院和省級人民政府規范性文件中的體現國務院規范性文件與消防應急救援主體相關的主要有三個:國務院《關于進一步加強消防工作的意見》(國發(2006)15號)、《關于加強應急管理工作的意見》(國發(2006)24號)、國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發(2009)59號)。

從上述國務院規范性文件規定看，與消防應急救援主體相關的規定主要體現在以下方面:一是從肯定公安消防隊作為應急救援骨干力量進一步演進為依托公安消防隊伍建立綜合性應急救援隊伍;二是明確了消防應急救援具體職能范圍;三是從整個應急救援隊伍建設的角度，提出建立充分發揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預備役民兵的骨干作用，各專業應急救援隊伍各負其責、互為補充，企業專兼職救援隊伍和社會志愿者共同參與的應急救援體系;四是明確了國務院、地方各級人民政府、國務院有關部門實施應急救援的領導職能。依據《突發事件應對法》、《消防法》、國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，各省、自治區、直轄市先后制定了一系列與消防應急救援主體相關的規范性文件，初步確立了消防應急救援在國家應急救援體系中的地位、職能和綜合應急救援隊伍的組建方式、管理機構和組織指揮體制。具體體現在以下方面:一是依托公安消防總隊、支隊、大隊組建省、市、縣綜合應急救援隊伍。目前，全國已有30個省、自治區、直轄市組建了綜合應急救援總隊、支隊、大隊，除重慶市以外，都是依托公安消防隊伍組建。綜合應急救援隊伍擔負的職能范圍和《公安消防執勤戰斗條令》基本一致(關于危險化學品泄漏事故應急救援承擔主體的規定，國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》和《公安消防執勤戰斗條令》規定不一致)。二是各省、自治區、直轄市綜合應急救援隊伍組建方式存在一定差異，主要有三種模式:(1)單純由公安消防隊組建各級綜合應急救援隊伍，如河北省、海南省、上海市等。(2)以公安消防隊為主體，以相關部門應急救援隊伍為輔助組建各級綜合應急救援隊伍，如湖北省、天津市、廣西自治區等。(3)統一整合轄區所屬各類應急救援隊伍組建各級綜合應急救援隊伍，如重慶市。三是各級綜合應急救援隊伍自身管理機構模式存在不同。