農田水利建設財政投入機制的缺陷

綜上所述，從L縣農田水利建設的財政投入可以看到，近6年來不斷上升，農田水利建設取得了一定的成績，但財政投入效益不佳，投入產出比不高，財政投入機制還有缺陷。

1.尚未形成穩定的增長機制。2006年-2011年，L縣農田水利建設的財政投入總體上呈增長趨勢，但從中也可以看到財政投入存在不穩定性，2009年比2008年下降了659萬元。以2010年為例，財政投入山塘清淤專項資金234.003萬元、小型病險水庫除險加固專項資金568.75萬元，只能滿足部分項目需要；小型農田水利建設專項資金僅191萬，由于對末級渠系和田間工程等小型農田水利建設投入明顯不足，整個L縣有40%以上的農田得不到有效灌溉，仍然“靠天吃飯”。2010年農田水利建設財政共投入2758.753萬元，僅占L縣財政總收入82887萬元的3.32%，遠遠不能滿足農業生產的需要。

2.缺乏科學的管理機制。通過調查發現，L縣農田水利建設的財政投入資金多頭管理，使用分散，投入結構不合理。L縣農田水利建設資金來源渠道包括水利基本建設資金、國家特大防汛抗旱補助經費、小型農村公益設施建設資金、農業綜合開發資金、國家商品糧基地縣建設資金、發展糧食專項資金等十余項。這些資金分別由水務局、農業局、林業局、農業綜合開發辦、糧食局、大灌區管理局、財政局等多個部門管理，各類資金缺乏統籌安排，各自為戰，項目安排比較分散，難以形成合力，建設標準和資金補助標準不統一，工程建設存在質量不高、設計過于保守等問題，降低了財政投入的綜合效益。

3.沒有形成引導機制。“兩工”①政策取消以前，農田水利的建設與維護，除靠政府少量的財政投入外，主要是靠“兩工”政策鼓勵、引導群眾投工投勞和自籌資金。隨著取消農民“兩工”的政策逐步落實到位，農民每年投工投勞修水利數量銳減，農田水利建設的組織、投入等變得十分困難。據對L縣的調查，農民投工投勞還不到“兩工”政策實施時的1/10。以農民投工投勞、籌資為主的農田水利建設投入機制已經被打破，新的鼓勵農民投工、投勞的引導機制尚未完全形成。

4.尚無完善的監督機制。在農田水利建設項目①“兩工”是指農村義務工與勞動積累工。上，各部門單位大多是自定自管自驗，集決策、執行、監督于一體，存在明顯的弊端。從L縣的調查來看，主要表現在幾個方面：一是投入使用不太規范，農田水利建設的財政投入規劃不科學，建設過程中調整、變化規劃的現象比較常見；二是投入效益難以保障，沒有形成有效的財政投入效益考核、評價和監督機制，項目建設存在使用周期短、效益低等現象；三是投入問責機制不全，農田水利建設的財政投入的權、責不平衡，資金的使用監督有待加強。

農田水利建設財政投入機制創新的對策建議

（一）加大財政投入力度，建立資金穩定增長的保障機制建立穩定增長的農田水利建設的財政投入保障機制，要從資金來源、投入力度等方面不懈努力。

1.確保預算內資金穩步增長。中央應根據實際情況加大對農田水利建設的預算內固定資產投資比例，確保中央財政用于農田水利建設的資金與整個財政支出保持同比增長，并逐步實現中央預算內對農田水利建設的投入維持在一個穩定上升的水平上。各級地方政府應切實承擔起農田水利建設的主要責任，把農田水利建設資金納入同級財政預算，并根據收入增長的實際情況，不斷增加對農田水利建設的補助預算，逐步形成適度規模。

2.確保專項資金穩步增長。按照“統一規劃、部門指導、中央補助、地方負責、統一標準”的原則，專項支持農田水利建設。從L縣的情況來看，2006年以來小型農田水利建設、小型病險水庫除險加固、山塘清淤等專項資金投入后產生了良好的效益。因此，中央和地方政府應大幅度增加農田水利建設補助專項資金規模。中央財政要繼續加大專項資金的投入，使其與國家財政預算內基本建設支出的增長速度一致。地方財政要按照財政收入增長比例優化支出結構，擴大對農田水利建設專項資金的投入。

3.確保土地出讓收益到位。從2011年7月1日起，各級政府在扣除土地出讓收益的相關支出項目后，嚴格按照10％的比例計提農田水利建設資金。各級政府要采取嚴格的措施，確保土地出讓收益能夠足額提取到位，且要確保土地出讓收益如實用于農田水利建設。由于東部沿海地區與西部地區之間、城市與農村之間，各地政府土地出讓收益規模與承擔的農田水利建設任務的不對稱性，中央應建立更加科學的調節機制，集中一部分土地出讓收益，主要用于支持糧食主產區和中西部不發達地區發展農田水利。

（二）創新財政投入管理，建立科學規范的管理機制要努力探索建立符合市場規律的現代農田水利建設的財政投入項目管理體系，使財政投入資金和其他生產要素得到科學、高效的配置利用。

1.科學劃分權責。堅持中央統一領導、充分發揮地方主動性、積極性的原則，堅持事權財權匹配的原則，逐步調整完善農田水利建設的事權財權。一是明確各級政府的供給職責。受益范圍遍及全國的大型農田水利建設設施，應由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農田水利建設設施，應由相應層次的地方政府提供。二是明確各級財政的支出職責。中央財政應主要負責全局性、戰略性的跨省大型農田水利建設的投入；省財政主要負責在省級范圍內及一些跨市的大、中型農田水利建設投入等；市級財政主要支持市區劃內的農田水利建設投入；縣級財政的主要職責是加強縣內中小型農田水利建設、縣轄河堤加固、中低產田改造等；鄉鎮財政主要職責是確保農田水利基礎設施的日常維護經費支出。三是要明確財政投入項目建設主體的職責。嚴格實行“業主負責制、招標投標制、工程監理制”等制度，切實落實項目法人責任，解決財政投入項目的資金管理、工程質量、施工進程等重點問題。

2.科學制定規劃。要加強農田水利建設財政投入規劃設計，搞好布局。一方面要結合“十二五”發展規劃，科學制定國家、省級農田水利建設大規劃，明確重點投入區域，從戰略上布局項目。另一方面要組織市、縣搞好本地農田水利建設規劃，并與國家、省級規劃相銜接，根據規劃合理、有序擺布建設項目，切實做到有計劃、有步驟地推進，力爭建設一片、見效一片、帶動一片。針對農田水利建設薄弱環節，地方政府應根據實際情況按年度制訂農田水利建設財政投入計劃，并嚴格按計劃實施，做到科學規劃，因地制宜。