作者：許航敏    單位：廣東省財政科學研究所

財政績效管理是破解財力切割固化的有效手段

我們認為，財政資金績效源自于部門的工作績效，部門辦事沒有績效，資金使用就不可能有績效，因為花錢是手段，辦成事才是目的。因此，提升財政資金績效，首要的是提升部門的工作績效，然后才是資金的投入方向選擇問題。判斷財政績效管理是否有效的標準，就是看能否把“花好錢”的責任落到實處，能否激發部門“辦好事”的能動性，只有解決了這兩個問題，才能徹底打破財政分配困局。

（一）廣東財政績效管理的機理分析

1.以財政績效管理強化財政資金使用責任,凸顯部門辦事能力。通過創新預算申報內容，以細化的預算申報標準確立了科學分配的基準，使部門實現自我承諾，強化了用錢要負責任的意識。在預算環節就確定部門資金使用的實施方案、工作目標與結果預計，從而凸顯出了資金使用效果的預先把握和設計。然后由專家進行技術評價和政策評審，解決“該不該花錢、如何花好錢”及預算資金總額不足的問題；通過中間過程管理，以行為管理確保了績效目標的不偏離預定方向；資金使用結束后，通過績效評價將資金使用結果與預算環節的承諾措施進行分析對比，可以準確清晰界定部門的主體責任人是否盡職盡責。因此，財政績效管理以類似于契約方式的自我承諾綁定了責任，再通過公開、公正和公平的評審程序，使得部門不敢再隨便獅子大張口申請資金，實現了從傳統預算方式下“注重分錢”到現在的“關注辦事”，凸顯部門辦事能力。

2.引入專家智能提高辦事的科學性。專家們根據部門在績效預算環節制定的實施方案和績效目標，通過績效預算申報評價、資金使用結果績效評價及績效問責等，查找部門計劃實施方案以及實際執行中存在的問題并提出合理化的建議，幫助部門在后續工作當中避免重犯類似錯誤，進而不斷改進和提升工作水平。通過把專家掌握的最先進的科學知識和經驗轉化運用到部門的日常管理當中，不但可以有效提高部門管理水平，也提高了其履行職責的能力。

3.以糾錯和競爭機制確保績效目標的實現。專家根據部門對資金使用承諾的目標和方案，幫助其查找問題，提出解決措施，通過建立糾錯機制督促其不斷地完善方案，促使部門提高辦事的科學性，不但把事情做好，而且做得有效率。在執行方案過程中，運用中間過程管理，及時問責和評價，追蹤項目進展情況，發現偏差，即刻糾正，積極調整，有力地確保了績效目標的實現。通過預算申報評價，所有的部門和支出項目以公開公平的原則一起競爭，財政資金就能夠被分配到績效高的部門和項目上去，從而提升了財政分配的整體績效。

（二）財政績效管理流程

經過多年的實踐，廣東財政績效管理形成了完整的管理鏈條和成熟的操作流程，包括績效預算、中間過程管理、績效評價和績效問責乃至績效審計等四項內容，以及技術評價和政策評價兩個環節。

1.績效預算申報評價與管理。（1）績效預算環節，按照四項標準進行預算申報。一是依據；二是實施方案。主要求證工作任務的大小及理由，實施步驟和方法，相應的人力資源和管理辦法的支撐，工作任務的計劃進度，包括時間上的進度要求和條件保障等；三是績效目標；四是預算大小。通過績效預算的申報，真正體現出資金支出的“預”，以這個“預”作為體現部門花錢的承諾和責任的基礎。（2）績效預算環節的評價與管理主要分為技術專家和政策專家評審兩級。一是技術評價階段，目的是解決專項支出項目的技術可行性及資金預算的準確性問題；二是政策評價階段，主要是根據“大事優先、民生優先、績效優先”原則進行比對評審打分，目的是根據輕重緩急的優先秩序進行排序，以解決財政可分配資金總量不足的問題。

2.中間過程管理。根據預算申報環節部門制定的實施方案，在預算執行過程中，財政部門對部門的執行工作進行監督，部門要將每個階段、每個季度項目的實施情況、實施進度、階段性目標完成情況、專家提出的意見改進情況、實施中存在的問題以及部門在實施過程好的經驗與作法進行總結、匯報，反饋給財政部門，財政部門根據項目實施情況安排階段性預算，確保預算的有效執行。

3.績效評價。在預算執行結束后，依據預先制定的方案與計劃，財政部門要對部門項目實施情況、績效目標完成情況進行評價，以此檢視部門責任是否落實，主觀能動性是否發揮，責任落實不再是一句口號，而是有實實在在的機制來貫徹落實。

4.績效問責與績效審計。由人大、審計、監察、人事、財政等參加的問責小組，對項目實施、管理、預算執行、目標完成等方面，實行績效問責，視情況決定可進行績效審計，以此進一步強化部門的責任落實。廣東財政績效管理通過預算申報內容的創新，以公開公平公正的程序為基礎，以簡單實用的操作方式，坐實部門花錢的責任，激發辦事的主觀能動性，提高辦事能力，建立起了打破財力被切割和固化的制度機制，提升了財政資金績效。

廣東財政績效管理的實踐成效總結

廣東財政績效管理緊緊圍繞財政資金績效來自于部門的工作績效這一核心，突破了以績效目標為導向的指標設計與評價的績效形式主義的弊端，抓住財政資金分配使用中的“責任”問題這個主要矛盾，取得了顯著成效。

（一）財政困局有效破解，財政收支矛盾得到緩解

通過績效預算，實現了部門用錢責任的自我承諾，資金使用后以績效評價、績效問責和績效審計等措施形成強大的外在壓力，進一步強化和落實了部門在資金使用過程中責任的履行；在這個過程中，引入專家專業智能幫助部門提高履行責任的能力和科學性，從而以機制的形式抑制了部門習慣于做大預算獲取自身利益的觀念意識，進而轉變為如何更好使用資金履行職責的壓力，從根本上消除了部門瓜分財政資金的利益沖動，改變了財力被切割和固化的局面。如珠三角某地級市2011年度部門預算中，該市將156個預算單位的421個50萬元以上的申報項目納入評價范圍，涉及預算額24.13億元，最后專家建議削減申報資金7.93億元，資金核減率達32.8%。2012年度部門預算中，該市將96個預算單位的269個申報項目納入評價范圍，涉及預算額共16.52億元，核減金額3.91億元，核減率達23.66%。在2011年度預算執行中，有兩個預算單位覺得項目績效目標難以實現，向財政部門申請退回預算資金，在沒有推行財政績效管理的地方，出現這種情況是難以想象的。