本文作者：黃莉培 單位：中國青年政治學(xué)院 團委

合作參與的美國環(huán)境治理體制

美國的聯(lián)邦環(huán)境保護局是直屬總統(tǒng)的聯(lián)邦行政機構(gòu)，其專門負責(zé)美國全聯(lián)邦的環(huán)境管理工作。同時，為了推進地區(qū)性的環(huán)境保護管理工作，該局還設(shè)有10個大區(qū)辦公室，把全國分成幾個大區(qū)進行管理［2］。美國在聯(lián)邦一級，除設(shè)有環(huán)保局外，其他聯(lián)邦機構(gòu)(如內(nèi)務(wù)部、商業(yè)部、衛(wèi)生教育福利部、運輸部等)也都設(shè)有環(huán)境保護機構(gòu)，結(jié)合其具體職責(zé)進行特定領(lǐng)域的環(huán)境管理。對一些跨州的河流則建立河流管理委員會，并配備州際委員會來協(xié)調(diào)州之間的水事糾紛。美國白宮里面設(shè)有白宮環(huán)境質(zhì)量委員會，其作用是在法律允許的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)其他各政府部門在環(huán)境保護方面的不同意見，保證法律的要求、環(huán)境的要求被執(zhí)行和貫徹。在環(huán)境保護方面，美國注重法律的規(guī)范作用，不管是有關(guān)環(huán)境體制、環(huán)境機構(gòu)的職能，還是具體的環(huán)境治理措施都有比較詳細并且比較全面的法律法規(guī)。最為重要的是，法律的保障使得美國的環(huán)保部門可以充分發(fā)揮自身的職能。在美國，環(huán)保局有權(quán)要求州政府、地方政府甚至美國政府的軍隊來執(zhí)行環(huán)境法規(guī)。

美國注重政府與企業(yè)的合作，自愿性伙伴合作計劃是比較成功的一種環(huán)境治理措施。美國從20世紀90年代開始推行一系列的自愿性伙伴合作計劃。為了使企業(yè)在遵守法律要求之后能進一步采取措施，減少污染物的產(chǎn)生和排放、更好地保護環(huán)境與節(jié)約資源，美國現(xiàn)行的環(huán)境管理模式逐步從強制性轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钚?，以更靈活而有效的方式鼓勵企業(yè)超越現(xiàn)行的環(huán)境規(guī)定和標準，取得更佳的環(huán)境表現(xiàn)和社會效益。這一措施使美國在污染預(yù)防方面表現(xiàn)得越來越積極。由政府和行業(yè)推出的多種多樣的自愿性伙伴合作計劃，給予企業(yè)和社會各團體極大的選擇空間。企業(yè)和社會團體可以根據(jù)自身條件和發(fā)展目標，自愿選擇加入伙伴合作計劃，與政府結(jié)成伙伴關(guān)系，超越現(xiàn)行標準，改進企業(yè)的環(huán)境行為，共同推進環(huán)境保護和行業(yè)發(fā)展。非管制型和非對抗性的新方式，加強了政府與企業(yè)的合作，促進了環(huán)境問題的真正解決;同時，通過節(jié)約資源、減少廢物排放，企業(yè)所要交納的排污費大大減少，因此，企業(yè)獲得了明顯的經(jīng)濟效益。這種政府與企業(yè)間的自愿性伙伴合作方式比傳統(tǒng)的指令性環(huán)境管理措施更為有效。

美國的這一環(huán)境治理措施使政府和企業(yè)既有分工又有協(xié)作，正是整體政府理論較好的體現(xiàn)。此外，美國還建立了環(huán)境污染責(zé)任保險制度。美國的環(huán)境污染責(zé)任保險又稱污染法律責(zé)任保險，包括兩類:一是環(huán)境損害責(zé)任保險，以約定的限額承擔(dān)被保險人因其污染環(huán)境，造成鄰近土地上的任何第三人的人身損害或財產(chǎn)損失而發(fā)生的賠償責(zé)任;二是自有場地治理責(zé)任保險，以約定的限額為基礎(chǔ)承擔(dān)被保險人因其污染自有或者使用的場地而依法支出的治理費用。對有毒物質(zhì)和廢棄物的處理可能引發(fā)的損害賠償責(zé)任，美國則實行強制保險制度。由此可見，美國環(huán)境治理體制的特點是由具有實權(quán)的環(huán)保局來統(tǒng)一執(zhí)行環(huán)境管理的職能，并且設(shè)有流域管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)不同地方糾紛的機構(gòu)。在環(huán)境治理上，既有強制性的措施也有合作性的方案，后者逐漸成為美國環(huán)境治理方面比較突出的特色，也顯示出了明顯的成效，而法律的保障使得各個機構(gòu)各司其職，也促進了政府和企業(yè)、公民等較好的合作。

“自上而下、上下結(jié)合”的德國模式

德國環(huán)境治理的特點是“自上而下、上下結(jié)合”。德國政府認為，政府部門環(huán)境治理的職責(zé)是把直接的行政管理與各級政府發(fā)起各種活動以加強非政府力量在環(huán)境治理中的作用相結(jié)合。在德國，不僅環(huán)境部、交通部、發(fā)展部等政府部門都從事與環(huán)保有關(guān)的政策制定，而且外交部也將氣候變化與能源課題當作中心工作。1994年，德國成立了國家可持續(xù)發(fā)展委員會，負責(zé)實施《21世紀議程》所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)，促進政府各個部門和社會團體的協(xié)調(diào)與合作。在與企業(yè)的合作方面，德國采取多種經(jīng)濟手段。有和美國相似的稅收手段，其理想狀態(tài)是，當環(huán)境質(zhì)量改善到一定程度時根本不征收這一稅款。此外還有擔(dān)保責(zé)任手段，要求使用對環(huán)境有害的設(shè)備的企業(yè)和個人必須承擔(dān)強制的擔(dān)保責(zé)任。強制的擔(dān)保責(zé)任對企業(yè)既是一種約束，也是一種激勵，它促使企業(yè)在設(shè)備的使用過程中更多地考慮安全措施，盡量減少設(shè)備對環(huán)境的危害。德國非常重視環(huán)境治理工作中公民和公益組織的參與。有400萬德國公民加入各種環(huán)保團體和自然保護協(xié)會，許多市民把環(huán)境保護融入到他們的日常生活中，新聞媒體把環(huán)境保護和生態(tài)管理作為他們的工作中心之一［3］。德國的非政府組織通過“環(huán)境與發(fā)展論壇”同政府部門聯(lián)系在一起，推進整個國家的環(huán)境治理。國家利用各種方式宣傳環(huán)保，提高民眾的環(huán)保意識。德國歷屆政府都采取各種方式在社會上進行環(huán)保宣傳，利用媒體等工具來呼吁民眾保護環(huán)境，并設(shè)立專門的環(huán)境部門負責(zé)環(huán)保工作，資助關(guān)于環(huán)保方面的展覽會和博覽會等環(huán)保宣傳活動。

德國有一個由政府機構(gòu)、民間組織和學(xué)校組成的龐大的環(huán)保教育網(wǎng)絡(luò)。它們向民眾做環(huán)保知識介紹，向企業(yè)推廣環(huán)保技術(shù)，向社會宣傳新的環(huán)保立法。聯(lián)邦環(huán)境部對全國的環(huán)保意識建設(shè)進行總協(xié)調(diào)。德國正在實行“國家環(huán)保行動計劃”，目的是使全國與環(huán)保意識建設(shè)相關(guān)的機構(gòu)形成更緊密的網(wǎng)絡(luò)，以在全社會更好地推廣可持續(xù)發(fā)展意識的教育。德國民間環(huán)保組織在樹立環(huán)保意識方面十分活躍。德國有八百多個全國及地方性的環(huán)保組織或環(huán)保信息中心。它們向民眾免費提供講座和環(huán)保知識小手冊，并深入民眾宣傳環(huán)保。各類環(huán)保網(wǎng)站也促進環(huán)保意識的樹立，各級政府的環(huán)保機構(gòu)及時在網(wǎng)站上公布環(huán)保信息，各類環(huán)保組織利用網(wǎng)站進行環(huán)保知識普及。德國有大量的自然保護區(qū)，都是進行環(huán)保意識教育的活課本。政府還特別重視對中小學(xué)生進行環(huán)境教育，并通過環(huán)?；顒觼硖岣咚麄兊沫h(huán)保意識。在法律方面，德國政府從20世紀70年代就開始著手進行環(huán)境立法工作，逐漸形成了一整套環(huán)境保護系統(tǒng)，把環(huán)境保護的法規(guī)進一步擴大到經(jīng)濟和生活的各個領(lǐng)域。目前全德國大約有八千部聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)，除此之外歐盟還有400個法規(guī)。這么多的法規(guī)，以至于政府部門大約有五十萬人在管理環(huán)保法律①。

整體政府理論對我國環(huán)境治理的啟示

目前世界很多國家都建立了專門或統(tǒng)一的環(huán)境治理部門，同時還有相當多的跨部門、跨地區(qū)環(huán)境治理機構(gòu)。需要指出的是，在一些國家，這些大的環(huán)保機構(gòu)具有相當大的權(quán)力，以保證它們在履行環(huán)境保護職責(zé)中不受其他因素的制約。同時，采取市場化政策，注重與企業(yè)、社會團體的合作，鼓勵公眾廣泛參與也是很多國家治理環(huán)境的必有政策。因此，加強核心機構(gòu)的作用、建立跨地域的環(huán)境治理機構(gòu)、與企業(yè)和社會力量建立廣泛的合作關(guān)系以及重視各機構(gòu)間的協(xié)調(diào)已經(jīng)成為當今環(huán)境治理必需的模式。整體政府理論提倡的“官僚制”并不是過去那種呆板、層級嚴格、有過多繁文縟節(jié)的制度，整體政府意義上的官僚制的核心是機構(gòu)的精簡，目標、職能的整合和權(quán)力的統(tǒng)一，目的恰恰是為了防止機構(gòu)的零散、臃腫，職能的割裂以及服務(wù)效率的低下，可以說是一種“新官僚制”。此外，在適當“官僚制”的保障下，整體政府還要求多方的協(xié)作管理，包括不同層次政府之間、公私部門之間、不同政策領(lǐng)域參與者之間的合作。我國在環(huán)境治理中存在的缺少跨地域治理機構(gòu)，機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力監(jiān)督機制設(shè)置不合理，缺少公眾參與以及和企業(yè)、社會團體的合作程度不夠等問題，說明整體政府理論強調(diào)的機構(gòu)整合、跨部門協(xié)調(diào)與合作等是我國環(huán)境治理過程中可以借鑒的有益措施。整體政府理論強調(diào)協(xié)調(diào)和整合，注重打破現(xiàn)有的組織架構(gòu)，將分散在不同部門內(nèi)部的具有相同功能的組織整合起來。目前，我國省市縣一級的環(huán)境保護機構(gòu)仍屬地方政府管轄，環(huán)保機構(gòu)既是管理者又是被管理者的雙重身份不利于環(huán)境治理。為了實現(xiàn)政府環(huán)境治理職能的整合，可以在國家層面建立一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構(gòu)，該機構(gòu)的作用是統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督現(xiàn)在各環(huán)境相關(guān)部門，同時統(tǒng)一對地方政府的環(huán)境治理工作進行工作部署和監(jiān)督，每年提交年度報告。各級政府和環(huán)保部門要保持目標一致和充分協(xié)作。此外，在環(huán)境治理上，我國還要加強中央政府和各級地方政府的合作、中央環(huán)保部門與地方政府和地方環(huán)保部門的合作以及和國外政府與環(huán)保機構(gòu)的合作。