本文作者：林美萍 單位：福建江夏學院

我國環境治理路徑的選擇歷程

雖然是提倡“去國家化”，但是政府在環境治理中仍然占據主導的地位，仍然承擔了環境治理的絕大部分責任；只是這個時期市場機制的引入與發展，調動和激發了企業的積極性和主動性，擁有了自己的部分主動權，要求與政府談判，對管制所帶來的成本進行分析，呼吁與政府共同治理環境。3.1992年—至今，環境治理的不斷深入階段到了20世紀90年代中期環境問題已經達到了最嚴重的狀態，環境問題已經成為了制約社會經濟發展的一個重要因素。從十四大開始我國的市場逐漸活躍起來，并參與到了環境治理的行列中，但仍然不能成為環境治理的主導主體，而只是參與主體；公民環保意識不斷增強，對環境的知情權、監督權等要求也已經成為了環境治理中不可忽視的力量；另外，目前政府對公民社會的控制也逐漸地放松了，“經歷了一個從堵到疏”，“從簡單禁止到適度開放的過程”。[2](P205)因此，現階段我國所走的是政府主導的，市場和公民社會參與的環境治理路徑。政府的主導地位一直都沒有改變，且在環境治理中的力量有所增強。市場和公民社會在環境治理中的力量也逐漸地發揮出來，但是相當薄弱，仍然只是作為參與環境治理的一個主體，并不能成為完全代替政府來治理環境，只是政府失靈的必要補充。

我國環境治理與環境善治的差距

將上述我國環境治理路徑選擇的發展歷程及我國環境治理的現狀，與環境善治的基本要素及衡量標準進行對照，我們可以發現，我國環境治理離“環境善治”的距離很遠，對照環境善治的四大標準，可以發現有以下幾個差距。首先，環境善治要求政府得到公民的信任和支持，要求政府官員必須在法律規定的范圍內來行使自己的職權，同時也要考慮到公民的利益以及整個社會的公共利益。但是環境治理的現狀中，我國政府部門并沒有做到這一點。有些政府官員為了取得政績，甚至為了個人私利，從而濫用權力，允許一些會給環境造成破壞的企業繼續生產和發展，公民對政府產生了不信任感，導致了政府公信力極差，使合法性和法治性都遭到了質疑。其次，環境善治的合法性要求環境治理過程中要認真地協調好社會各主體之間的關系，促成各主體之間能夠形成合作伙伴的關系，來共同治理環境，從而使環境治理活動能夠取得公民最大限度的認可和支持。而我國政府在環境治理中發揮的力量最大的，起主導性作用，而市場和公民社會在某種程度上仍受政府政策的控制，力量較為薄弱和有限。雖然三者在一定的區域范圍內能夠開展合作，但是從總的來說缺乏彼此的信任而合作很少，甚至在某些時候還會因為利益不同而產生沖突。

首先，我國政府官員習慣于“暗箱操作”，對于環境政策的制定甚至是出現了突發的環境危機時，肇事企業和當地政府的第一反應往往是不愿意或不及時向當地居民和上級政府說明情況。其次，雖然從2008年5月1日起就開始正式施行《環境信息公開辦法（試行）》，對于強制超標、超總量排污的企業公開四大類環境信息，并不得以保守商業秘密為由拒絕公開。我們要看到并不是所有企業都公開自己的信息。第三，環境善治要求公眾積極參與環境治理，成為能夠與政府抗衡的治理主體。但目前我國公眾參與環境治理仍然不足，主要表現在：一是政府忽略了公民社會的參與。政府把自己當做是環境治理的唯一主體，事必躬親，缺少了自己和其他環境治理主體的溝通合作和協調。二是公民社會本身的不成熟。由于我國公民社會存在著先天不足、后天發展又比較緩慢等弊病，無論是公民個人還是環境NGO都對環境治理參與嚴重不足。三是公民的環境保護參與意識較為薄弱，多數民眾缺乏參與環保的意識，對于參與環境保護態度也比較消極。

首先，由于“政府本身官僚體制的影響，如：創新不足、靈活有限、信息失真、缺乏競爭壓力等，以及利益不相關性、責任感缺乏等因素的影響，政府進行環境和資源管理的動力不足”[4](P24)，導致了環境治理的效率相對低下。其次，市場應該承擔著環境治理最大的責任。但是市場的本質就是追逐個人利益最大化，有時企業為了利潤而不擇手段，并不管對環境造成多大的污染。第三，我國公民社會力量較為薄弱，公民參與環境保護的意識也比較淡薄，缺乏參與環境治理的責任感，因此，公民社會參與環境治理的有效性也較低。

從穩定性看，目前我國的環境生態系統處于不穩定的狀態，經常發生一些環境污染和環境危機的事件。從公正性來看，環境善治要求我們不論對于任何人、任何地區要實行環境公平、公正。但是我國的環境治理卻存在著許多不公正之處，主要表現在：一是政府的地方保護主義對于那些能夠給地方帶來經濟效率的企業給予縱容和支持，對于他們的任意排污不給予一定的處罰和懲治；二是環境決策方面存在的不公平。我國對于不同地區和不同的人群采取“一刀切”的原則，表面上看對他們來說是公平的，但實際上是不公平的，應根據當地和大眾人群的不同需求采取不同的環境決策。三是從公眾方面來看，也存在著不公平。“一是社會上的富人在占有較多環境收益的同時，卻不太愿意盡環境保護的義務”[5](P42)；“二是當代人為了自己的需要，過分攫取資源，殺雞取卵，削弱了后代人滿足其需要的能力與條件”[5](P43)，這對于后代人對環境及資源的享用來看也是不公平的。

環境善政走向環境善治：我國環境治理的新路徑

目前，我國環境治理要達到環境善治這個目標還有較遠的距離。雖然目前我國是以政府為主導，市場和公民社會參與環境治理的路徑，但是政府主導得不夠到位，仍然存在著許多問題，環境問題沒有得到根本解決。很顯然繼續走目前的這條道路是不可行的。那究竟我們應該選擇哪條路徑才能更好地治理我國的環境呢？環境的道路許多學者提出，我國應該學習西方走多中心治理環境的道路。所謂的“多中心”包括了空間上的多中心、主體上的多中心和權力向度上的多中心。它強調了政府、市場和公民社會這三大主體都處在環境治理的主體地位，構成了環境治理的“三極”；其治理環境的權力都是平等的，并不存在誰領導誰、誰命令誰的問題，權力的運行向度不再是自上而下了，而是上下互動的治理過程；它是以成熟而又繁榮的公民社會的存在和發展作為基礎，強調自發秩序和自主治理的基礎性和重要性；主體之間相互信任、相互支持，能夠相互協調和合作，是環境善治的前提。必須承認多中心治理這條路徑在西方發達國家所取得的成就，但是西方發達國家的國情與我國不同，中國現在正處在經濟轉軌和社會轉型都尚未完成，公民社會并不成熟的階段，這個階段并不適合多中心治理，理由如下：首先，多中心治理是源于西方發達國家的經驗總結，主張在環境治理中限制政府的職能與作用，這對于從環境治理一開始并長期依賴于政府的中國來說，并不適用；其次，多中心治理理論要求市場及公民社會在環境治理中處于能與政府相互抗衡的主體地位。這對于正處在社會主義市場經濟初建階段，經濟體制化還不完善的中國來說，市場所要發揮的力量是極其有限的，公民社會也處于正在形成和發展的階段，并不成熟。因此，這對于市場和公民社會并不發達的中國而言，想要實現市場及公民社會成為環境治理的一極地位根本是不可能，想要實現三者的良性互動更是不可能的。第三，從中國文化傳統來看，多中心治理是基于西方個體本位管理模式和文化模式，它的真正精神在于“個人主義為基礎的契約合作觀念，這意味著對處于不同文化傳統的中國社會來說，不可以也不可能照搬照抄治理理論的理論觀點和政策主張”。[6](P60)因此，目前的中國尚不具備實現多中心治理的客觀前提。