作者：何紅英 單位：西南大學(xué)育才學(xué)院

古羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯主張“法是善良和公正的藝術(shù)”［４］；美國(guó)社會(huì)學(xué)家羅爾斯也提出，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等的安排，應(yīng)該使這種不平等既符合地位最不利的人的最大利益，又按照公平的、機(jī)會(huì)均等的條件，使之與所有人的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起［５］。由此，筆者認(rèn)為，不平等的必要性與正當(dāng)性決定了我們有必要用法治的形式對(duì)其進(jìn)行調(diào)適。所以，我們用“教育公平”來(lái)表達(dá)對(duì)教育法治首要價(jià)值的追求更為妥當(dāng)。教育公平是社會(huì)公平的重要基礎(chǔ)，推進(jìn)教育公平是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程。促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平是國(guó)家發(fā)展教育事業(yè)的重要方向，教育公平的關(guān)鍵是受教育機(jī)會(huì)的公平，重點(diǎn)在于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持農(nóng)村困難群體，根本措施是“以法治促公平”，即以“依法治教”來(lái)促進(jìn)教育的公平。法是最優(yōu)良的統(tǒng)治者。西方社會(huì)法學(xué)家龐德提出，法的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種錯(cuò)雜和沖突的利益，以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足，而使其他的利益最少的犧牲［６］。因此，法治或許是實(shí)現(xiàn)公平最有效的秩序模式。中國(guó)目前還處于向法治轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，法治建設(shè)主要還是一種政府推進(jìn)型的法治，其前景在很大程度上取決于政府對(duì)法治目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)步驟的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和思考，取決于國(guó)家對(duì)近期行動(dòng)計(jì)劃與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)行動(dòng)的統(tǒng)籌謀劃和適時(shí)合理推進(jìn)的結(jié)果［７］。在中國(guó)農(nóng)村教育改革的歷程中，農(nóng)村教育的環(huán)境與狀況會(huì)因時(shí)因域而有所變動(dòng)，農(nóng)村法治始終是一種不斷完善的實(shí)踐。因此，在農(nóng)村教育法治建設(shè)中，唯有將國(guó)情與域況、全國(guó)法制統(tǒng)一與地方自治立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村教育的可持續(xù)性發(fā)展。

重慶農(nóng)村教育法治的現(xiàn)狀

（一）重慶農(nóng)村教育法治進(jìn)展與成效重慶市把教育作為城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的第一要素，將農(nóng)村教育改革作為全市教育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重中之重。２００６年，重慶在全國(guó)率先償還１８億教育欠債，主城九區(qū)“普九”欠款的，市政府財(cái)政承擔(dān)２０％，區(qū)縣承擔(dān)８０％，走在了新義務(wù)教育法的前面［８］。２００６年１１月，中共重慶市委二屆十次全委會(huì)在《關(guān)于構(gòu)建和諧重慶的決定》中提出“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，促進(jìn)教育公平”，確立了“到２０２０年時(shí)把重慶建設(shè)成為長(zhǎng)江上游的教育中心”這一發(fā)展目標(biāo)。２００８年秋季，重慶全面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，惠及全市３６０萬(wàn)中、小學(xué)生。２００８年７月是重慶農(nóng)村教育發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，教育部與重慶簽訂了建設(shè)國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶自此成為西部地區(qū)實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的一塊“試驗(yàn)田”，全市人均受教育年限由２０００年的７．３７年上升到２００８年的８．６年［９］。到２０１０年，初中畢業(yè)生升入高中階段的比例由１９９６年的５６．１６％提高到９０％，實(shí)現(xiàn)普及高中階段教育；高等教育毛入學(xué)率由１９９７年的８％上升到３０％，進(jìn)入了大眾化階段［１０］。在農(nóng)村教育方面，一方面，重慶進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題的解決已頗見(jiàn)成效，接受農(nóng)民工子女就學(xué)的學(xué)校已達(dá)到６２３所，接收農(nóng)民工隨遷子女近２５９萬(wàn)人入學(xué)，投入２３０億元建設(shè)包括農(nóng)村寄宿制項(xiàng)目、農(nóng)村遠(yuǎn)程教育在內(nèi)的教育重大項(xiàng)目［１１］；另一方面，重慶通過(guò)城鄉(xiāng)學(xué)校“百校牽手”、“捆綁發(fā)展”、“對(duì)口幫扶”等一系列舉措，推進(jìn)了城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展。２０１１年５月１日，適應(yīng)《義務(wù)教育法》修改的《重慶市義務(wù)教育條例》正式實(shí)施，該條例將對(duì)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的教育事業(yè)發(fā)揮重要的影響。

（二）重慶農(nóng)村教育法律保障的不足重慶在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育“試驗(yàn)田”期間，基本解決了農(nóng)民子女上學(xué)難、農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)率高以及義務(wù)教育完成率低的問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育普及工作成效顯著，在職業(yè)教育、民辦教育等教育結(jié)構(gòu)調(diào)整方面取得了一定的成績(jī)。但是，就重慶農(nóng)村教育的長(zhǎng)足發(fā)展而言，尚缺乏立法的充分保障，現(xiàn)有的制度尚不能完全解決農(nóng)村教育的法治保障問(wèn)題。１．重慶農(nóng)村教育法律保障的制度供給不足俄羅斯曾嚴(yán)格試行各級(jí)政府分擔(dān)對(duì)各級(jí)教育經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任的舉措，但主要因缺乏必要的國(guó)家收入分配機(jī)制而以失敗告終，后續(xù)改革也因欠缺預(yù)算機(jī)制綜合改革經(jīng)驗(yàn)而陷入具體學(xué)校和各級(jí)教育撥款的兩難之中［１２］。我國(guó)農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題往往體現(xiàn)在撥款之前的財(cái)政預(yù)算環(huán)節(jié)和撥款之后的利益分配環(huán)節(jié)，經(jīng)費(fèi)投入存在“心有余而力不足”的難題。在依法治教的全過(guò)程中，依法行政是關(guān)鍵，執(zhí)法監(jiān)督是行政保障，權(quán)利救濟(jì)是司法保障，他們與教育立法同步運(yùn)行或者后續(xù)支持，都無(wú)法取代教育立法環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)性作用。因此，“有法必依”的大前提應(yīng)該是“有法可依”，重慶農(nóng)村教育的首要任務(wù)在于立法體系的完善。在立法上，重慶地方性教育立法面臨諸多困境。首先，地方?jīng)]有一部針對(duì)農(nóng)村教育的專門法規(guī)，目前的制度都是普適于城市與農(nóng)村的概括性規(guī)定，“不同情況相同對(duì)待”的立法模式難以保證農(nóng)村弱勢(shì)群體的教育公平。據(jù)調(diào)查資料顯示，農(nóng)村人口對(duì)農(nóng)村教育單獨(dú)立法的需求比較迫切，特別是落后地區(qū)的農(nóng)村對(duì)農(nóng)村教育單獨(dú)立法的要求更為強(qiáng)烈。他們認(rèn)為，需要用法律的形式來(lái)規(guī)范農(nóng)村教育中存在的一些普遍性的問(wèn)題［１３］。其次，政策性“意見(jiàn)”、“決定”、“通知”、“方案”的數(shù)量與權(quán)威遠(yuǎn)勝于單薄的法律性“辦法”，政治的威望遠(yuǎn)勝于法治的權(quán)威。在我國(guó)傳統(tǒng)政治法律文化中，教育自誕生之日起就被深深地烙上了國(guó)家的政治標(biāo)簽。臺(tái)灣公法學(xué)者陳新民認(rèn)為，指導(dǎo)方針樹(shù)立了國(guó)家的價(jià)值觀，導(dǎo)引立法方向，其政治和道德作用大于法律意義［１４］。重慶農(nóng)村教育的大政方針僅僅停留在政策層面，有待于提升到法治的高度，以法律文本的形式轉(zhuǎn)化為法律意義上的指導(dǎo)思想或者具體規(guī)定。第三，立法層次較低，配套機(jī)制不全。比如：《重慶市學(xué)生申訴辦法》在性質(zhì)上屬于地方性政府規(guī)章，在位階上處于規(guī)范性行政立法的最底層，效力略高于地方政府制定的臨時(shí)性非規(guī)范性法律文件。同時(shí)，該辦法流于空泛，在貌似完備的授權(quán)性與義務(wù)性法律規(guī)定的背后，缺乏監(jiān)督、制衡的長(zhǎng)效機(jī)制，缺乏程序性規(guī)范對(duì)實(shí)體性規(guī)范的保障。２．重慶農(nóng)村教育的內(nèi)涵不足在城鄉(xiāng)比較的視野下，從國(guó)內(nèi)經(jīng)費(fèi)投入看，農(nóng)村小學(xué)生占全國(guó)小學(xué)生總數(shù)的７５％，但教育經(jīng)費(fèi)投入僅占４８％，初中教育經(jīng)費(fèi)投入農(nóng)村僅占２９％，生均教育經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的兩倍多。從師資隊(duì)伍看，農(nóng)村高一個(gè)學(xué)歷層次的教師，比城市低３０個(gè)百分點(diǎn)，教師學(xué)歷不合格率高達(dá)７０％之多［１５］。由此可見(jiàn)，農(nóng)村教育不僅輸在了路上，更輸在了起跑線上。重慶農(nóng)村存在地域性極強(qiáng)的特殊人群，即“留守子女”，與因無(wú)錢支付學(xué)費(fèi)的輟學(xué)兒童、街道乞食的流浪兒童一起構(gòu)成了三大農(nóng)村教育弱勢(shì)群體。他們中絕大多數(shù)沒(méi)有條件繼續(xù)完成義務(wù)教育階段之后的學(xué)習(xí)，據(jù)教育綜合指數(shù)估算方法，在過(guò)去的１０年里，教育對(duì)重慶農(nóng)村居民人均純收入年平均增長(zhǎng)速度的貢獻(xiàn)率為７．０４５％，其中高等教育的貢獻(xiàn)率為０．５４％［１６］。因此，民辦教育、職業(yè)教育等成為他們改變命運(yùn)的救命稻草，但重慶市農(nóng)村職業(yè)教育等尚無(wú)法構(gòu)成對(duì)農(nóng)村發(fā)展的有效支撐。重慶的農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)體系主要由三大塊構(gòu)成，即基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育。筆者認(rèn)為，其中包含繼續(xù)教育在內(nèi)的成人教育領(lǐng)域的復(fù)雜程度高、不確定性強(qiáng)，又缺少國(guó)外相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)，短時(shí)間內(nèi)很難轉(zhuǎn)化為立法規(guī)定。重慶多數(shù)農(nóng)村地區(qū)教育結(jié)構(gòu)單一，普通中小學(xué)教育發(fā)展較快，職業(yè)教育和成人教育相對(duì)薄弱。２０１０年７月，重慶市決定把所有就讀職業(yè)學(xué)校的農(nóng)村學(xué)生自動(dòng)轉(zhuǎn)為城市居民，今后１０年力爭(zhēng)使２００萬(wàn)農(nóng)村學(xué)生變身“市民”，新增就業(yè)崗位將優(yōu)先接納重慶職校畢業(yè)生。但是，農(nóng)村職業(yè)教育狀況仍不容樂(lè)觀，全市農(nóng)村常住勞動(dòng)力中，接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的勞動(dòng)力僅為７．３％，職業(yè)學(xué)校的數(shù)量也由２００６年的１８３所減少到２００７年的１５３所，減少了１６個(gè)百分點(diǎn)，恰恰與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展背道而馳［１７］。重慶農(nóng)村職業(yè)學(xué)校招生數(shù)和在校生數(shù)占高中階段招生數(shù)和在校生數(shù)的比例較低，很多地方的農(nóng)村職業(yè)教育處于近乎癱瘓的狀態(tài)。