本文作者：李衛剛 姜雨奇 單位：對外經濟貿易大學法學院

行政執法與刑事司法銜接機制存在的主要問題及原因分析

近年來，包括新疆在內的全國各地方認真落實國家“兩法銜接”機制相關規定，積極進行探索與實踐“，兩法銜接”工作機制取得初步成效，并呈現出良好的發展態勢。但是，我們在新疆多地的調研中也發現“兩法銜接”機制存在的諸多問題，主要集中在以下幾個方面：

對行政執法與刑事司法銜接機制認識上的分歧依然存在調研中我們發現，在實際工作中，行政機關更多的是處于被動移送案件、被動接受監督的位置，而且移送案件后還需要繼續配合公安機關偵查，需要完善證據，要耗費大量時間和精力，因此在涉及具體案件時容易消極被動、敷衍了事，造成行政執法中“有案不送”。此外，日常辦案中，行政執法機關與刑事司法機關由于工作標準、工作要求、工作性質不同，對刑事案件尤其是涉經濟類犯罪案件在工作認識上的分歧依然存在，突出表現在“兩法銜接”案件的案件定性、處理方式，證據使用與轉化，案件移送標準等方面。如目前銷售假煙的行為，《刑法》和《行政處罰法》都是以5萬元為移送標準，但是在實際調研中我們發現，新疆某地煙草專賣局是以假煙的實際銷售價格為計算標準，而該地公安機關則是以所仿造的真煙的市場價格為計算標準等。

行政執法與刑事司法銜接機制運行效率不高調研中我們發現，目前新疆絕大多數地區還只是通過聯席會議制度、案件查詢、兩書抄備審查（由行政執法部門主動抄送《行政處罰決定書》和《涉嫌犯罪案件移送書》）等來進行銜接，還未能像東部一些發達省市那樣建立起“網上銜接、信息共享”的行、刑銜接運行方式。即便如此，受各種因素影響，現有制度仍沒有得到充分落實。例如，案件抄備的絕對數量少且質量不高，監督效果不明顯；聯席會議制度的原則性要求較多，可操作性的內容較少，作用還不夠明顯，實際運行中很多時候因為工作忙等原因聯席會議被取消，從而導致公安機關缺乏發現、受理涉嫌犯罪信息的暢通渠道，檢察機關、行政監察部門也不能及時、有效地了解情況，導致銜接機制虛置和行政執法監督缺位的情況時有發生。

行政執法與刑事司法銜接機制發展不平衡從橫向比較看，新疆與全國之間、新疆城鄉各地之間“兩法銜接”的推進速度存在較大差異。有的已經實現了網絡信息共享向銜接高效化發展，有的實現了區域范圍內行政執法與刑事司法的整合，有的搭建了基本工作平臺，聯席會議成員單位之間單獨制定更深入更細致的協作配合方案。但目前新疆仍有個別地區，還沒有籌備起相應的聯席會議“，兩法銜接”仍處于分散狀態。從銜接深度上看，有的部門和地區通過銜接機制，解決了一批涉罪案件的研討、咨詢、移送、辦理等層面的協作配合問題，成功地追訴了一批犯罪分子，但仍有大部分部門和地區還停留在制度銜接層面。此外，不同地域、不同部門之間，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件也不平衡。相對而言，大城市地區、垂直管理部門因行政執法的嚴格性、規范性相對較強，人事與撥款受地方政府影響較少，移送案件數量較多。

行政執法與刑事司法銜接機制仍停留在相互依賴配合的層面調研中我們發現，雖然多數重點執法部門，如煙草、海關等都與當地公安、司法機關構建了“兩法銜接”機制，而在機制運行具體方面，如召開聯席會議、報送材料、移送線索、提前介入等實質性內容的執行，主要還是取決于公安、檢察機關與行政執法部門的協調力度。協調溝通好，則成效明顯，反之，則“兩法銜接”機制成效不佳。一般往往是發生的一些重大有毒有害食品、藥品案、非法經營案、虛假廣告案等案件，出現嚴重后果才能走進司法視野，這充分暴露出行政執法與刑事司法銜接中存在的一些突出問題。

“兩法銜接”機制運行中存在問題的原因分析

針對以上暴露出的問題，我們認為應從以下方面來分析其原因：

我國法律在刑事訴訟與行政處罰關系上沒有明確確立“刑事先理原則”②。在處理行政違法與刑事犯罪競合時問題上，我國現行法律一直沒有確立程序上的“刑事先理原則”，相反現行法律規范，反而在某種程度上認可了“行政先理”的合法性，即在行政執法過程中，行政執法機關通常對是否將案件移送司法機關具有實質性的決定權。如，國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱“國務院《規定》”）第11條規定：“行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作的警告、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證，暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行”“；依照行政處罰法的規定，行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前，已經依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應罰金”。于是，當涉及到部門利益，如行政執法部門的獎懲與行政處罰數額的多少直接掛鉤時，由于法律沒有明確“刑事先理原則”及規范指引，行政執法機關往往會選擇行政優先乃至以行政處罰代替刑事處罰的做法。至此，法規明確規定的“先罰后刑”最終容易在實踐中成為“以罰代刑”替代品，從而放縱犯罪，嚴重損害法律的尊嚴和對社會公正的保障。

規范行政執法與刑事司法銜接機制的法律文件立法位階較低。對于保障“兩法銜接”機制的法律規范，雖然我們可以從上至憲法下至內部規定及會簽文件都能找到相關規定。可是我們必須承認，憲法乃至刑事訴訟法、刑法等部門法對此規定都是極其概括與抽象的[1]。實踐中“，兩法銜接”機制的運行和保障，主要依據的是國務院《規定》及“三份文件”③。上述文件均是法律位階較低的規范，而且各自調控的范圍有限，國務院行政法規主要規范和約束行政機關，最高檢的相關規定主要針對檢察機關，即使是聯合發文，也只是以“意見”形式出現，強制力很弱。行政執法與刑事司法銜接涉及國家行政權運用和司法權啟動并運行兩個重要方面，僅僅依靠各管一段的規范性文件和聯合發布的“意見”，顯然難以解決兩個權力領域銜接通暢的問題。

行政法律對涉“兩法銜接”案件的規定模糊且滯后。在整個行政執法體系中，很多行政執法機關被單行法律賦予了行政處罰權，如《煙草專賣法》、《食品安全法》對于各自所涉及的領域均賦予了檢查權和行政處罰權，但各種違法行為在據以被行政處罰的規定時，大部分條文沒有體現出如“情節嚴重，移交司法機關處理”“、構成犯罪的，依法追究刑事責任”等諸如此類的與刑事法律規范的銜接性規定。立法上的缺陷，導致執法的困難，行政法律中對刑事處罰規定的簡單籠統，使行政執法人員在執法中難以直接參考適用。此外，關于“兩法銜接”程序保障方面，1996年頒布施行的《行政處罰法》第22條④是“兩法銜接”規定的主要依據。在執法中，如何判定行政違法行為構成犯罪，給行政執法人員提出了更高的要求，實踐中必然產生行政違法案件是否構成犯罪、是否需要移送司法機關以及應當何時移送司法機關等一些分歧和模糊認識。