本文作者：張曉 單位：武漢大學法學院博士生

工商行政執法中的行政控制考察

工商行政執法中的行政控制同樣以制度化方式和非制度化方式存在。其中以內部審批制度和領導批示兩種行政控制方式最為典型。工商行政執法中的制度化控制———內部審批制度內部審批制度直接指向行政機關內部或者行政系統內部的行政執法，一般是通過法律、法規、規章或者規范性文件予以明確，屬于制度化的控制方式。每一行政執法的全過程均體現這一控制，行政執法人員對這種控制的設置及其運行有著明確的預期。

內部審批制度的層級設置。案件主辦人制度。所謂案件主辦人制度，是指工商系統內部辦案部門依法查辦案件時，實行由一名主辦人帶領若干名協辦人組成辦案團隊，其他執法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責、考評、責任追究等事項，是行政執法內部審批制度的組成部分。案件調查啟動后，案件便被分配給以案件主辦人為主組成的辦案組，該案件主辦人的確定是通過內部審批的方式由機關負責人指定;執法過程中各項措施的建議均由該案件主辦人提出;最初的執法處理建議也是由該案件主辦人來擬定;本單位、上級單位對執法的考核之優劣也歸于該案件主辦人，而且，一旦被認定為錯案，該主辦人還要承擔主要的執法過錯責任。負責人審批制度。負責人審批制度是指辦案機構、法制機構、辦案機關負責人對于采取某種行政執法之程序措施或實體處理的建議進行審核并予以批準或者不批準的行為。這一制度體現在以下三個方面:一是相關的執法措施或實體建議經案件承辦人員提出后，辦案機構(即工商行政管理機關內設執法機構)負責人進行審核，如果同意，則提交進行下一步內部審批;二是經由辦案機構負責人審批同意后，這種最初由承辦人員提出的處理建議上升為辦案機構的處理建議，再報送辦案機關負責人(工商行政管理局局長或分管副局長)審核批準，成為執法機關的處理決定;三是一些重要的建議事項(如處罰建議)設置有專門的機構進行核審，為機關負責人決定提供參考，通常是辦案機構將處理建議報送至法制機構審核后，再報送局負責人決定。工商行政執法中的負責人審批制度通常以相應的法律、法規或規章為依據，依下級人員或機構的申請而啟動。集體討論決定制度。即對特定事項的行政執法及其處理，行政機關的負責人通過集體討論決定。集體討論決定制度首先是一種民主決策的機制，參加集體討論的人員對擬做出的處理決定發表各自的觀點，最后通過某種票決的方式進行“多數決”來做出決定，一方面可以保障有關人員的參與權，同時部分防止權力恣意，提高尋租成本。這一制度還體現科學決策的制度功能，承認個體的理性有限性，強調發揮多數人的智慧和判斷力，通過多數人的知識互補以避免個體的認識能力局限性。

內部審批的節點設置。工商行政執法過程中哪些項目需要設置內部審批環節以及通過何種層次的立法進行設置，涉及到行政控制與行政效率之間的平衡，顯得非常關鍵。法律法規對行政執法內部審批的設置。(1)行政處罰法:先行登記保存證據、依據調查結果作出處理決定、依據聽證作出決定須經過審批。(2)行政復議法:延長作出復議決定的期限和根據復議意見作出復議決定須經審批。(3)行政強制法:實施行政強制措施、延長查封扣押期限、延長凍結存款匯款期限須經審批。(4)相關實體法律中的規定。一是關于延長期限的審批。如國務院的《無照經營查處取締辦法》中關于工商行政管理部門實施查封、扣押的期限延長15日需要經過審批。二是關于查封、扣押行政強制措施的審批，后為行政強制法所吸納。如《無照經營查處取締辦法》規定工商行政管理部門實施查封、扣押必須經主要負責人批準。工商行政執法程序性規章中的內部審批規定。2007年國家工商總局頒布的《工商行政管理機關行政處罰程序規定》是在多年的工商行政執法理論與實踐探索基礎上頒布的行政處罰程序規定，對工商行政執法過程中的內部審批控制的節點設置更為詳盡，具體包括兩大內容:一是程序性事項的內部審批:立案、先行登記保存、查封、扣押、責令暫停銷售、不得轉移、隱匿、銷毀有關財物、案卷核審、案件調查期限延長等;二是實體性事項的內部審批:行政處罰建議及核審意見、行政處罰決定作出、有關物資處理等。這些審批節點均按照一定的程序進行操作，內部審批過程通常載于固定格式的表格。

工商行政執法中的非制度化控制———領導批示非制度化的行政控制方式不對所有行政執法及其事項進行控制，而是針對不同的行政執法事項進行選擇性控制，同時這種控制方式也未在行政執法法定程序中作出制度性規定。領導批示中的“領導”，通常是指根據行政權限對下級機關或者負責人有領導權的負責人，由于職責分工的緣故，通常不能通過內部審批的方式來進行行政執法的控制，“批示”就成為其控制行政執法的重要方式之一。

領導批示對工商行政執法的控制。領導批示通常是針對某一特定事實或行為來提出其處理意見或指示精神，因而具有選擇性和針對性。從領導批示的材料來源來看，有行政系統內外二種來源。行政系統內部的來源是指由下級機關或者其他機關報送過來的與行政執法有關的材料。如下級行政機關將有關立案或者查處的情況以信息通報的方式向上級機關報送，上級領導在閱后覺得有必要對該執法行為進行限制或者推廣，就以批示的方式進行。行政系統外部來源就更為多樣。新聞媒體報道、群眾舉報、權利人投訴、信訪等材料，無論采取何種形式，均可成為領導批示的材料來源。一旦領導批示介入工商行政執法，執法過程就同時受到領導批示和法律規定兩個方面的控制。工商行政執法的啟動、程序、內部審批、處理均有較為完善的法定規則，領導批示介入后，就要同時遵從批示件的處理方式。例如，國家工商總局在《關于辦理黨中央國務院領導同志批示件的規定》中明確批示件必須落實具體承辦單位和相關責任人，并明確相應的辦理時限和程序，在辦理結束后，“要及時上報辦理和落實情況”。關于批示件的處理，國家工商行政管理總局、各地各級工商行政管理機關、各地各級政府均有類似的承辦主體、承辦時限等程序性規定，工商行政執法在其執法事項被領導批示介入后，就要根據批示之來源遵守各自的批示辦理程序規定。工商行政執法本身受到內部審批的內部行政監督、行政復議產生的外部行政監督、行政訴訟相關的司法監督、社會監督等。當領導批示介入工商行政執法后，工商行政執法就還受到領導批示相關的監督。如，國家工商總局發布的《關于辦理國家工商行政管理總局領導批示件的規定》對未能按時完成辦理、辦理質量差、違法保密規定等行為規定了相應的追責機制。對于領導批示件的辦理情況，通常被納入部門績效考核，成為工商行政執法工作目標責任制的重要內容。