本文作者：谷成海 單位：湘潭大學法學院 2009 級在職法律碩士

一、民眾參與機制對于行政立法而言具有無可置疑的必要性，筆者認為這種必要性主要體現在以下幾個方面：

（一）民眾參與是行政立法具有民主性和正當性的基本保證

洛克在《政府論》中認為政治社會都起源于人們自愿的結合和自由地選擇他們的統治者以及政府形式的相互協議。洛克同時指出民眾服從國家的法律并在法律之下安靜地生活和享受權利和保護，并不足以使一個人成為那個社會的成員，這只是對于那些不處在戰爭狀態中的人們，在他們來到屬于政府的領土之內，來到其法律效力所及的范圍之內時，所應該給予的地方保護，以及他們對該政府所應盡的尊禮。這必須通過明文的約定以及正式的承諾和契約。由此可見，行政立法由于其規定的內容是協調社會成員權利義務的社會規范，在本質上屬于政府與民眾之間的“契約”，欲使得這樣的契約具有正當性，得到廣大人民群眾的認可、接受、理解和支持，這一“契約”必須是雙方之間相互協商的結果，也即在行政立法過程中民眾必須廣泛的參與。

（二）民眾參與是行政立法有效性的基本保障之一

美國密歇根州立大學A•愛倫•斯密德教授提出了一個著名的SSP范式,該范式關注的是對制度與經濟績效間的關系作出預測,對人們在不同的權利安排下會得到什么作出預測。SSP范式包含了三個核心概念:狀態(situation)、結構(structure)和績效(performance)。其中狀態包括個人、團體和物品的特性(狀態),各種特性導致人們在經濟活動中的種種相互依賴性并影響著制度與績效間的關系。我們知道社會作為一個整體是以一個個“人”作為基本單元構成的聚合體，法律是一種規范亦是一種制度，作為法律的制度安排其能否有效，即是否具有績效，最為關鍵的決定因素在于人，即SSP范式中的“狀態”如何，在行政立法中民眾參與的形式和程度對立法決策和法案內容甚至立法效力都將產生實際影響，民眾行使行政立法動議權，讓自己的意見和建議能夠在行政立法中有所體現，這樣就使得行政立法能夠協調和平衡社會各個階層的利益表達和訴求，通過廣泛的討論、辯論和協商最后達成一個“比較的平衡”。

（三）行政立法中的民主參與機制是現代民主社會的基本訴求，也是其程序正義的一個基本體現

在現代國家的管理中，法治既是一種手段也是一種目的，1995年全球治理委員會發表了《我們的全球伙伴關系》的研究報告，該報告權威性的指出“治理”是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。治理是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度安排和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理的主體是多元的，并非一定是政府機關，它可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作；治理主要是通過合作、協商、伙伴關系，確定認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理；治理是個上下互動的管理過程，其權力向度是多元的、相互的；治理的目的不是以政府為中心，公民是社會治理的主人，“政府是我們使用的工具”。這種“治理”理念受到了廣泛的贊同和支持，后來經過“善治”（即政府與民眾合作治理）的發展已成為一種不可逆轉的趨勢和訴求。行政立法中讓民眾廣泛參與是現代社會民主化和治理科學化的基本訴求。

二、我國行政立法過程中的民眾參與機制現狀與困境

據統計，從建國至今，我國已發布的行政法規已有800余件，行政規章超過30000多件。可見，行政立法以及成為我國社會主義法律體系的重要組成部分，建國初的《共同綱領》規定了中央人民政府有廢除或修改各委員會、部、院、廳以及各級政府與國家法律法令以及政務院的決議和命令相抵觸的決議和命令，此后政務院的決議和命令成為事實上的法律淵源。改革開放以后，行政立法以“賦權”為主旨，出臺了一系列法律法規如《進口影片管理辦法》、《城鄉集市貿易管理辦法》、《全國地質資料匯交管理辦法》等，及至市場經濟開始在我國確立之后，尤其是1999年憲法中加入了“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的條款，行政立法的步伐加快，出臺了《行政復議法》等一系列法規。但不可否認的是這一段時期行政立法雖然取得了巨大的發展和進步，然而其民眾參與機制仍然處于缺失狀態，民主性沒有得到很好的體現。2000年我國出臺了第一部專門全面規范立法活動的法律，規定了立法的基本原則以及主體的權限范圍及程序等方面的規定。這之后民眾參與在一定程度上得到了提高，部分行政法規也采取了“聽證”咨詢意見建議的形式。然而我們應該認識到，目前，在我國的行政立法中民眾參與機制仍然存在諸多問題亟待解決。筆者認為這些問題主要體現在以下幾個方面：

（一）行政立法的不透明性

信息是一種重要的稀缺資源，對于人們的決策和行為具有十分重大而深遠的影響。我國政府近年來大力推行“透明行政”，讓權力在陽光下運行，行政立法過程的公開化也取得了一定的進步，然而這種透明性仍然停留在表面，流于形式，透明僅僅限于法案文本的公開，甚至很多時候只要政府機關內部和部分專家學者以及部分社會團體能夠知道，但是立法過程中聽證會是否舉行，如果舉行了那么聽證會上各方的意見建議以及相關的討論、辯論和協商內容大多都是不公布的。由于公開的內容的局限性就降低了行政立法的透明性。

（二）行政立法過程中立法動議權的不平衡問題

當前我國的行政立法中還存在立法動議權的不平衡問題。行政立法動議權是指行政相對人依法向法定有立法權限的行政主體提出有關制定、修改或廢除某項立法性文件的請求或建議權。在行政立法過程中給予相對人行政立法動議權，是現代法的合意性的要求，是對相對人主體地位的承認和尊重，是行政立法開放性和民主化的表現，對于行政主體權力的濫用也有良好的防范作用。當前我國出臺了大量的行政法規和規章，充分體現了行政立法的靈活性和適應性特點，但是由于歷史和文化傳統的原因加之計劃經濟時代的“全能型政府”影響，使得我國的“官本位”即行政權力本位仍然影響深遠，在行政立法過程中存在重實體輕程序的觀念，行政機關不愿意征求民眾的意見和建議。