本文作者：蔡秀銀 朱偉 單位：沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院2010級行政管理專業(yè)

一英美行政改革的異同分析

1．三大危機(jī)是英美行政改革所面臨的背景，但是在改革的時間上英國要略早于美國。由于前期政府職能的擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)的繁雜導(dǎo)致了三大危機(jī)的爆發(fā)，即財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。從而，促使英美國家加快了行政改革的歷程。財(cái)政危機(jī)是行政改革的最主要動力。政府通過行政改革來消減大規(guī)模的預(yù)算，精簡冗雜的機(jī)構(gòu)，這樣才能消除政府所面臨的嚴(yán)重財(cái)政赤字的困境。因此，就有西方學(xué)者認(rèn)為財(cái)政推動是英美行政改革的最主要動因。［1］然而，1979年撒切爾政府上臺執(zhí)政，面對困難的局面采取強(qiáng)有力的措施進(jìn)行改革，使英國的行政改革從一開始就打上了市場化的烙印，1998年，代表工黨利益的布萊爾政府執(zhí)政，提出建立“使人民生活得更好”的現(xiàn)代化的政府，把公共行政改革和市場化運(yùn)動又向前推進(jìn)了一大步。相對于美國而言，以前是英國的殖民地，雖然也沿襲了英國的行政改革的歷程，但是在時間上要略晚于英國。美國的行政改革從里根總統(tǒng)開始，在1981年2月17日發(fā)布了第779號行政命令，對工商企業(yè)活動管理規(guī)章的改革訂立了五條原則，隨后，根據(jù)這五項(xiàng)原則又制定出改革實(shí)踐十項(xiàng)指導(dǎo)方針。并把審批規(guī)制條例的權(quán)力集中到行政管理和預(yù)算局，對規(guī)制條例的制定和修訂進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。［1］

2．雖然兩國都采取了行政改革，但是英國是“漸進(jìn)式”的改革而美國是“激進(jìn)式”的行政改革。通常行政改革的方式有兩種:暴力形式和非暴力形式。暴力形式進(jìn)行的行政改革，一般是通過一些過激方式進(jìn)行的改革即激進(jìn)式行政改革;非暴力形式，也就是和平演變的方式，即漸進(jìn)式行政改革。英國采取穩(wěn)步推進(jìn)、漸進(jìn)持續(xù)的行政改革，保守黨執(zhí)政長達(dá)17年，保守黨推行的改革方向基本上被工黨政府所繼承。英國的保守主義傳統(tǒng)和對秩序的偏愛使得英國的行政改革不可能在短時間內(nèi)完成，新秩序在取代舊秩序成為現(xiàn)行秩序之前，需要經(jīng)歷一個漫長而持久的過程。同時從撒切爾政府以來的歷屆政府持續(xù)推行行政改革，新任政府就是在不斷總結(jié)前任政府改革成敗經(jīng)驗(yàn)、鞏固改革成果的基礎(chǔ)上，推陳出新，不斷對政策進(jìn)行調(diào)試，促進(jìn)改革的向前發(fā)展。從政府各個階段來說，行政改革要經(jīng)過一個從試驗(yàn)到成功再到大范圍推行的過程，這個過程不能相互分割，而要保持連續(xù)性。但是美國當(dāng)代的行政改革是以管理主義為理論指導(dǎo)、市場化為方向、以重塑政府形象的激進(jìn)式變革。

3．從改革內(nèi)容上來看，英美兩國改革主要是調(diào)整政府與市場、企業(yè)、社會的關(guān)系。但是英國政府主推的是自上而下的行政改革，美國實(shí)行的是自下而上的改革。兩國實(shí)行的行政改革是將公共服務(wù)供給市場化，也就是該由企業(yè)管的交給企業(yè)管、該由市場管的交給市場管、該由社會調(diào)整的留給社會調(diào)整。即也是明確了政府管什么、怎么管的問題，采用新公共管理和新公共服務(wù)理念來進(jìn)行行政改革。自撒切爾政府以來英國行政改革是一場自上而下的、由首相和內(nèi)閣推動的自我變革。但是美國由于國家結(jié)構(gòu)形式和英國不一樣，除了聯(lián)邦政府和50個州政府以外，還有各縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)等各級地方政府。在行政關(guān)系上，聯(lián)邦政府與州政府之間實(shí)行分權(quán)，彼此不存在上下級隸屬關(guān)系。因此，在這種聯(lián)邦制下，制度創(chuàng)新或改革往往發(fā)端于地方政府，繼而推動聯(lián)邦政府。所以說，美國的政府重塑運(yùn)動是一場自下而上的改革進(jìn)程。

4．英美兩國行政改革的內(nèi)容是采取引入市場機(jī)制為導(dǎo)向，但是各自的側(cè)重點(diǎn)不相同。英美兩國都是西方發(fā)達(dá)資本主義國家，同時也是在全球范圍內(nèi)最先掀起行政改革浪潮的國家，其改革所面臨的背景和基礎(chǔ)大同所趨。這樣就決定了兩國行政改革采取的措施主要表現(xiàn)在以市場機(jī)制為導(dǎo)向的改變政府職能，適度分散中央的權(quán)力，對地方實(shí)行放松管制等方面，這樣有效的消減了國家龐大的機(jī)構(gòu)，有利于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于英國是單一制國家，并且受傳統(tǒng)行政體制“韋伯官僚制”的影響。即一個傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國家，中央牢牢地把握和掌控著地方的權(quán)利。這樣在行政改革時就得分權(quán)，要重構(gòu)政府間的職能關(guān)系。相對而言，美國是放松管制，從根源上來說，美國是典型的三權(quán)分立與憲法相制衡的國家，等級權(quán)森比較嚴(yán)重，政府內(nèi)部過度的規(guī)制影響了政府的績效。這樣經(jīng)過多年的積累就使得政府說什么，地方做什么。完全形成了一種“決定———服從”的固定模式，這樣地方官員就會形成一種懶散、按部就班的工作。同時大大影響了政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率和在人們當(dāng)中的“公仆”形象。因此，美國為了重塑政府形象，側(cè)重于放松管制。

5．英美兩國的行政改革都取得了顯著的成效，但是兩國也面臨著不同的問題。英國的行政改革優(yōu)化了政府職能和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率;公務(wù)員隊(duì)伍得到了統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)趨向合理，人員流動性比較大，中央與地方關(guān)系得到了改善。同時也面臨著一些問題:分權(quán)化導(dǎo)致了政府缺乏整合協(xié)調(diào)能力，執(zhí)行機(jī)構(gòu)存在各自為政現(xiàn)象;決策與執(zhí)行分開后，執(zhí)行機(jī)構(gòu)增多，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間如何協(xié)調(diào)成為問題;工黨執(zhí)政后為了改善與公務(wù)員的關(guān)系，放松了對政府績效的管理，導(dǎo)致內(nèi)閣各個部門、地方政府之間出現(xiàn)寬嚴(yán)不平衡現(xiàn)象。相對而言，美國的行政改革只有其中一點(diǎn)廢除過時的規(guī)章制度取得了顯著成效，而其他三項(xiàng):建立有使命感的預(yù)算制度、改變照章辦事認(rèn)識制度、簡化政府改革都沒有取得進(jìn)展性成效，在文官制度改革方面也只是雷聲大雨點(diǎn)小，光說不做，也就形成了一種“空頭承諾”的行為。

二對我國的啟示

我國的行政改革與西方國家行政改革的社會環(huán)境不一樣，我國面臨著雙重環(huán)境。我國還沒有完全過渡到工業(yè)社會，在向現(xiàn)代化道路前進(jìn)的同時，也面臨著西方國家的挑戰(zhàn)。在面對信息化和全球經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)時，我國先進(jìn)的管理行政還沒有確立，還保留一部分傳統(tǒng)行政。這就要求我們要立足于中國國情，走一條中國特色的行政改革之路。［2］

1．要轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)比較完善的社會主義公共行政體制，加快服務(wù)型政府的進(jìn)程。我國在1984年就提出政企分開改革，隨后1988年提出要轉(zhuǎn)變政府職能，但是到現(xiàn)在轉(zhuǎn)變政府職能經(jīng)過二十多年，這個問題依然沒有得到根本性的解決。主要表現(xiàn)在:一是政府的“越位、缺位”比較嚴(yán)重，我們的政府管了很多不該管、管不好也管不了的事情。二是政府的社會職能比較薄弱。英美國家在這個問題上實(shí)行了重新定位政府職能，整頓、優(yōu)化政府職能使政府的決策職能與執(zhí)行職能相分離，并將新公共管理和新公共服務(wù)理念作為政府的執(zhí)政理念。這就要求在超出了政府職能的范圍不應(yīng)該由政府插手的事情不要管。同時轉(zhuǎn)變政府職能，精簡繁雜的機(jī)構(gòu)，使行政審批制度規(guī)范化、制度化、法治化。即要在以人本理念為核心的指導(dǎo)下，以公共服務(wù)為主導(dǎo)，推動市場經(jīng)濟(jì)的完善，致力于構(gòu)建以公共服務(wù)為績效的服務(wù)型政府。