本文作者：胡微微 單位：北京大學政府管理學院

一、（略）

(一)公共行政管理新理念

始于20世紀后半葉的典范革命,從理念著手由倡導調整政府奉行的傳統執政理念,轉向關注國民利益、社會公平、社會正義,實現由“治政”向“治道”的轉變。這些理念主要集中在以下幾方面:

第一,主張社會公平與社會正義。這種理念認為,傳統的公共行政學注重效率、經濟,或許沒有錯,但過度的傾向是以失去社會公平和社會正義為代價的,這個代價是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于實現社會公平、促進社會公利,效率與經濟只是實現公平與公利的有效路徑之一,傳統的政府公共行政出現了誤把手段當目的的錯位。“政治中立”并不意味著公務員沒有價值立場,相反,公務員需要堅定地站在國民的立場上,實施以公平和正義為價值取向的有效作為。

第二,主張公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授認為,對公共組織效率、效能問題的關注使得人們與公共行政中的“公共性”越走越遠,人們在對經濟、效能、個人主義、利益最大化的狂熱追求中走失,脫離了從屬于政治共同體的軌道,也帶來了因狹隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏認為公共行政管理者不僅僅是政府雇員,立法者不僅僅為了立法工作而立法,法官也不僅僅為了審訊工作而處理訴訟。[3]18-47政府的行政管理工作必須堅持公共目的,使用公共權力維護和增進公共利益,這是公共行政的本質所在。

第三,主張民主行政。民主行政是20世紀60年代新公共行政運動的核心理念之一,并以此作為新公共行政的“學術識別系統”。他們強調,公共行政中存在公民參與、公共利益和公共價值,而非傳統的“價值中立”或“政治中立”。政府公共權力來自于公民授權,需對公民負責,也就意味著公共行政部門并不是處在價值中立位置,而是需要也必須堅定的站到公共利益一邊。要實現公共行政的公共利益取向,必須采取公民參與機制,開啟民主行政。

第四,主張治道。治道是20世紀90年代新興的研究范疇。“治道所指,是統治方式的一種新發展,其中的公私部門之間以及公私部門各自的內部的界線均趨于模糊。治理的本質在于,它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁。”[4]32治理之道將政府從惟一的管理主體解脫出來,引入了公民、社會團體等多種治理主體,隨之,管理手段和方法也多種多樣。

(二)公共行政管理新方式

在提出公共行政管理新的理念之后,改革派學者們又開始了對實現新理念的方式和工具的探討,這其中有來自以管理主義為基礎的新公共管理者、有尋求社區自治的社群主義者、有重歸市場占領的市場派者。無論是美國學者B•蓋伊•彼得斯(DavidOsborne)提出的四種政府治理模式[5]25-132,還是戴維•奧斯本(B•Guy•Peters)提出的五項政府再造戰略[6],都不難發現,公共行政管理的新方式始終圍繞怎樣改造政府、誰來幫政府分擔公共服務這兩個問題展開,而解決的答案是以科學管理方式改造政府自身、由公民社團或是市場分擔政府職能。

第一,以管理主義方式改造政府。管理主義是改造政府的主要新思路,旨在使用私營組織的管理方法管理政府抑或是公共組織,建立企業家型政府,從根本上轉變威爾遜—韋伯式的官僚組織作風。將私人組織的管理方式融入政府組織定會為政府內部注入活力的因素并帶來翻天覆地的變革。這種方式旨在通過對政府內部引入市場競爭機制、采用私人組織管理技術改變傳統官僚組織的低效、低能、遲緩等缺陷。

第二,以市場競爭方式改造政府。持此種觀點的學者認為,傳統的官僚體制之所以沒能充分發揮作用產生有效率的結果,是因為其壟斷,缺乏競爭,導致了活力喪失,最終走上僵死的道路。“市場模式的倡導者們設想,傳統的公共部門結構存在的主要問題在于它依賴龐大、壟斷的部門,而這些部門對外界環境不能作出有效反應。”[5]24-40因此,應把巨大的官僚體制進行拆解,更多地采用以合同、激勵、稅收支出等市場手段進行調節。民營化也歸入此類。民營化又稱私有化、自由化,其主要特點是“民進國退”。20世紀70年代西方經濟體遭遇嚴重經濟“滯漲”后,西方國家掀起了私有化的浪潮,開始了大規模的民營化改革,丹尼爾•耶金稱之為“世界歷史上規模最大的一次拍賣,政府出手價值上萬億美元的資產并退出經濟活動”[2]8。私人組織、民營部門在經濟活動中占領主要角色,甚至很多公共服務項目也由私人部門提供。

第三,增加公民主體參與并監督政府管理。在市場和政府之外,還有一個主導群體,那就是公民。公民是政府權威的來源,也是政府的服務對象。公民賦予政府權力,通過政府行使公共權力治理國家,治理社會。當政府行政管理漏洞百出時,公民自然是提供解決方式的另一條重要路徑,這也就是社群主義的來源。公民可參與政府管理過程,監督公共行政。公民還可通過社區或非營利組織開展自治管理,解構政府職能,打造新型的政府公共管理架構。縱觀以上各種公共行政管理的新方式,不難發現,無論是社群主義者還是市場主義者抑或是顧客戰略或控制戰略,目的都在于減少政府一方的砝碼,使公共行政的天平重歸平衡,但這無疑會帶來“架空政府”的結果。

二、現時期中國政府改革的約束條件

當西方政府紛紛開展公共行政管理改革之時,中國的政府管理也在坎坷中前進。“對中國這樣一個后發展的大國而言,基于物質文明的積累,盡管國家發展的歷史周期……是可能大大縮短的,但是國家發展的歷史序列卻是無法跨越的。”[7]這就意味著,中國政府的行政改革需要也必須以西方為鑒,自然西方政府行政改革的最新理論與改革路徑將成為中國政府改革的應然選擇。但是現時期的中國,從政府、市場到公民社會,從中國古代傳統文化到新中國伊始的新文化,都為中國政府開展西方式的行政管理改革設定了約束條件。

(一)來自政府主體的約束條件

1.建設中的韋伯式官僚體制

西方政府行政管理改革的背景是,與工業化文明相適應的威爾遜—韋伯式官僚體制已經完全建立,過度的發展造成了種種弊端,從而醞釀了改革的先聲。但與之相反,中國仍然在工業化文明的建設進程中,與工業文明相適應的威爾遜—韋伯式官僚體制并沒有完全建立。以韋伯式理想官僚制的標準審視中國目前的公務員體制,中國公務員制度仍在走向全面規范化的道路過程中,非人的權威結構、一定的規則仍沒有完全建立。韋伯式官僚體制的目的在于“祛人化”,西方政府行政改革對象之一是過度的“祛人化”導致的僵化,而中國的公務員體制中仍然充斥著人際關系的味道,中國不是韋伯的成分太多而是太少。在韋伯式官僚體制建設未完成之時開展否定其之改革,未免使中國政府管理重回老路。