本文作者：馮火紅 薛林峰 王偉 單位：沈陽師范大學體育科學學院 浙江傳媒學院 首都經濟貿易大學體育部

1（略）

1•1地方政府社會體育行政改革,其重要的舉措就是成立社會體育指導中心實現“管辦分離”的職能轉變

即群眾體育處承擔政府社會體育行政“管”的職能,行使體育行政管理權力,以往由體育行政部門承擔的事業單位的職能交由事業單位———社會體育指導中心來承擔“辦”的職能。如廣東佛山市將全市群眾性體育活動的組織、全市性社會體育項目的二級裁判員的管理、培訓職責移交給佛山市社會體育指導中心。[3]在我國,事業單位一般要接受國家行政機關的領導,因此,社會體育指導中心是體育行政領導下的體育事業單位,是我國社會體育管理體制的重要組成部分,兼有管理和組織群眾鍛煉活動兩大職能。[4]根據《全民健身計劃綱要》要求“縣級以上體育部門要設置社會體育指導中心,”現階段我國社會體育行政已初步形成“管辦分離”的管理體制。

1•2區(縣)級體育行政與教育、文化等部門進行整合

1998年在國務院體育行政機構做出重大改組后,在地方行政機構調整中,根據本地的具體情況,地方區(縣)體育行政機構的調整大致有四種情況:保留體委建制;名稱與機構不動,但改成事業單位;撤銷體委,改成地方體育總會,原體委職能移交體育總會;與教育、文化部門合并,或與教育、文化、衛生部門合并,仍為政府部門。[5]體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門的體育行政部門與教育、文化行政部門,特別是文化行政部門具有較高的關聯度。因此我國大部分區縣一級體育行政改革主要選擇了與文化部門合并成立了區文化體育局,如武漢市青山區文化體育局、桂林市秀峰區文化體育局、沈陽市和平區文體局等。部分與教育、文化部門合并,組建了教育文體局,如遼寧遼陽市的區教育文化體育局、浙江嘉興的區教育文化體育局,少數與教育部門合并,如南昌市西湖區教育體育局等。

1•3推行全民健身計劃的準社會體育行政———全民健身工作委員會

1995年國家頒布實施《全民健身計劃綱要》,為貫徹落實《全民健身計劃綱要》實施了“全民健身一二一”工程,在組織措施方面提出“各地要在當地人民政府的領導下,建立實施全民健身計劃的領導、協調工作班子和辦事機構,確定專人負責,建立工作制度,制定規劃和實施方案”,在這一政策要求下,由各級地方政府相關部門組成,由主要負責人參與,具有體育行政性的體育組織———全民健身工作委員會成立,負責推行全民健身計劃。本研究通過對蘇州、沈陽、呼和浩特、合肥、南京、廣州等城市的市一級的全民健身工作委員會的構成、職責等進行了整理,各相關部門在其職權范圍內,結合自身特點,發揮各自優勢,積極貫徹實施《綱要》(具體職責見表1)。全民健身工作委員會的成立,對于《全民健身計劃綱要》的貫徹實施在宣傳、動員相關政府部門組織參與到全民健身工作中來起到了協調作用。如市教委的參與有助于學校體育設施的開放政策的實施、城建局的參與有助于社會體育設施的規劃與建設、財政局的參與有助于全民健身經費的保障等等。

2地方政府社會體育行政運行存在的主要問題

2•1“管辦分離”的社會體育行政體制在運行中“管”“辦”職能交叉難以克服社會體育指導中心的成立實現了“管辦分離”的社會體育行政管理模式,即群眾體育處以宏觀管理為主,社會體育指導中心主要是承擔具體事務,這種強調組織內部管理圍繞業務職能開展分工與合作,以任務、地點和服務的對象為標準劃分政府部門,其缺點就是容易造成政府分工過細,組織機構協調成本增加等問題,[6]因此容易導產生缺位、錯位、越位和權責脫節、職能交叉等問題。在以“管辦分離”的社會體育行政體系運行中,在理順“管”“辦”關系的過程中,“管辦不分”的問題一時難以克服,如蘇州市社會體育中心職責以協調、配合、協同、協助等方式承擔其職責,削弱了其作為一個獨立辦事部門的職能,同時又與其他部門在職能有一定的交叉,如群眾體育處與社會體育指導中心,在全民健身工作的開展、社會體育指導員的培訓與管理、大型群眾性體育活動的開展等方面存在著職能交叉的問題,導致兩者在實際工作中產生模糊地帶,出現“大家管”“大家又不管”的現象,使工作產生“盲區”。新一輪的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄,從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本”,同時中央對地方政府機構設置的具體形式、名稱、排序等,中央不統一要求上下對口,僅在機構數量和人員編制有所控制,機構設置權更多地交給了地方,地方政府有很大的創新空間。地方政府社會體育行政在職能范圍以及所承擔的管理任務與國家級的社會體育行政有所區別,因此市及以下的社會體育行政的設置應符合各地方政府的具體實際。深圳的改革已將群眾體育處、社會體育指導中心的職責合二為一,即由文體旅游局內設群眾體育處統籌完成推行全民健身計劃,健全完善全民健身服務體系;組織指導國民體質測定、實施社會體育指導員制度;監管健身氣功活動;組織非奧運項目訓練、賽事和活動;承擔體育總會日常工作等具體事務的工作。與文化、旅游合并后的一些社會體育宏觀管理職能由文體旅游局統籌管理,群眾體育處負責具體實施,這仍是一個“管辦分離”的社會體育管理模式,從形式上破解了地方政府社會體育行政群眾體育處與社會體育指導中心之間的“管”“辦”職能交叉的問題。

2•2區(縣)社會體育行政整合后呈現弱化狀態,部分區(縣)又將體育行政從合并狀態中分離出來“在機構改革進程中,體育機構只能加強,不能削弱”,[7]然而,區(縣)體育行政機構整合的情況則是不盡人意的。1996年湖南省體委對縣區一級體育行政機構改革后的運轉情況進行了調查,呈現以下狀態:體委變成事業單位,體育經費地方財政逐年減少;體委與文化局合并,一個班子(黨組)、兩個攤子(文化一攤、體育一攤)、三個章子(文化局、體委、文體局),體育工作出現滑坡現象嚴重;與教委合并,體委成為較為的一個股室,體委的地位降低,體委的職能消弱,群眾性體育活動開展難以實現。[8]遼寧省2001年5、6月間開始的縣區一級的體育行政機構改革,體育行政部門大部分與文化部門合并,組建新的機構———縣(區)體育文化,同年遼寧省體育局對縣區體委調整后的實際情況進行了調查,結果發現沒有合并的33個區縣體委的工作開展情況明顯好于合并的區縣,合并后的縣區體育行政部門的功能遭到弱化,有些地區的社會體育工作還處于無序的狀態,群眾性的健身活動完全靠自發地開展。[9]2010年遼寧省“十二五”規劃課題組對遼寧省部分縣區的社會體育發展進行了全面的調研,縣區一級的社會體育弱化狀態仍比較嚴重,沒有達到機構改革后所達到的效果。區(縣)文化體育局合并后,不論是人員編制,機構設置,經費投入都偏重于文化,在一定程度上弱化了體育,致使部分省市的區(縣)體育局又從整合的狀態中分離出來。如寧波市北侖區,2005年根據《市委辦公廳、市政府辦公廳關于印發〈寧波市北侖區深化完善政府機構改革方案〉的通知》,撤銷寧波市北侖區文化體育局,組建寧波市北侖區文化廣電新聞出版局、體育局,區體育局是主管全區體育的區政府工作部門,文化局、體育局兩局合署辦公,使區體育局從合并的狀態獨立出來。2005年金華市的東陽市重新組建市體育局,為市政府工作部門,將原市文化體育局承擔的體育管理職能劃轉到市體育局。