本文作者：陳雨亭 單位：湖南司法警官職業學院

公安行政執法是我國行政法制體系中最主要的環節之一。近年來，公安行政執法工作取得了較大的成績。然而，我們也必須看到，在執法過程中，情重于法、權大于法、甚至貪贓枉法等現象時有發生，人民群眾對此頗有微詞，嚴重影響了人民群眾對于法律的崇拜與信仰。筆者認為，究其原因，還是我們對公安行政執法工作缺乏行之有效的監督與制約，盡管我們基本上建立了從內到外、內外結合的監督體系。因此，進一步完善公安行政執法監督機制理應成為當前公安行政執法工作實踐中一個不容忽視的問題。

一、公安行政執法監督主要內容

根據國家法律、法規的規定，公安機關可以依法行使的行政執法權力主要包括(1)行政處置權，如命令權、禁止與取締權、公安行政許可權等。2005年12月1日起，公安部頒布實施了《公安機關行政許可工作規定》，對公安行政許可進行了嚴格的規范;(2)行政處罰權，主要有警告、罰款、沒收違法所得、非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可照、執照、行政拘留以及限制出境和驅逐出境(僅限于外國人，包括無國籍人);(3)行政強制權，主要有盤查留置權、行政管束權、警械、武器的使用權、突發事件的強制權，如強行驅散，強行帶離現場、強行遣回原地、強制征用、交通管制、現場管制以及戒嚴、宵禁等極端強制權力;(4)制規權(也稱公安立法權);(5)其他行政強制權，主要有勞動教養、收容教育、收容教養、強制戒毒和強制治療等〔1〕。

公安行政監督就是要對公安機關及其人民警察行使公安行政執法權力和遵守紀律的情況進行監督，以保護合法，打擊非法，維護社會主義法制的權威與尊嚴。筆者認為，正如法國思想家孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人使用權力直到有界限的地方才休止”〔2〕，權力只有受到制約和監督才能真正保障權力的正當行使。通過實施監督，可以促使公安機關及其人民警察依法行使職權，嚴格、公正、文明執法，才可以有效防止權力濫用和腐敗行為的發生。公安行政執法監督是指由各種監督主體依照一定的程序，對公安機關及其人民警察的行政執法活動和遵紀情況所進行的監察、督促、檢查和糾正的行為。筆者認為，公安行政執法監督的內容不僅僅是權力的監督，至少包括三個方面:第一，對公安機關執行法律、法規的情況進行監督，監督其是否違憲、是否合理合法;第二，對公安機關及其人民警察遵守紀律的情況進行監督;第三，對人民警察遵守國家政策的情況進行監督〔3〕。

二、公安行政執法監督機制之現狀與反思

(一)公安行政執法監督機制之現狀

到目前為止，我們已初步形成了一個監督主體眾多、范圍廣泛、形式多樣的公安行政執法監督體系。有的學者認為，公安行政執法監督包括以下幾個方面的內容:(1)黨的監督，即中國共產黨對我國公安工作的絕對領導和監督;(2)國家權力機關的監督，即各級人大及其常委會的監督;(3)國家行政機關的監督，包括行政監察和行政復議;(4)司法機關的監督，即人民法院和人們檢察院的監督;(5)社會監督，包括社會組織、人民群眾、社會輿論的監督;(6)公安行政執法主體的自我監督，即公安機關自上而下的監督〔4〕。也有的學者認為，公安行政執法監督主要包括以下幾個方面:(1)法制監督，包括執政黨的監督、權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的監督、公民與社會組織的監督、公安機關內部執法監督;(2)司法監督，即人民法院和人民檢察院對公安行政執法行為的監督〔5〕。筆者認為，上述分類只是學者和法律工作者從不同的角度和方面，對我國公安行政執法監督機制的不同表述而已，其實質是相同的。正如前面所述，我國已經從法律層面上確立了對公安行政執法工作的監督機制，這種機制是一種由上而下相互結合、內部和外部相互結合、橫向縱向相互結合的監督形式所構成的監督體系，是全面的。但是，從總體上看，目前公安監督制約機制的建設、監督力量的整合、監督隊伍的自身建設，與我們肩負的使命、承擔的責任相比很不適應。各監督部門之間職責劃分不清，工作配合銜接不夠好，整體監督合力尚未形成，監督工作的力度也不夠大，一些地方還不適應公安工作和公安隊伍的客觀需要〔6〕。

(二)公安行政執法監督的反思

在司法實踐中，公安行政執法的監督作用的發揮并不盡人意，有的甚至形同虛設。筆者認為，究其原因主要有以下幾點:

1．法治意識不強，人治思想在一定程度上還有較大的市場

執法者和監督者法治觀念淡薄，不能正確理解黨的政策和國家法律的關系，把兩者對立起來，把法制建設和經濟建設對立起來，有的習慣于用行政命令的方式開展工作，采取“家長制”工作作風，以言代法，以權壓法，有的存在嚴重行政干預正常執法活動，以種種理由干預公安行政執法工作，使執法監督遇到重重阻力。

2．公安行政執法監督的法律體系有待建立和健全

當前公安行政執法監督工作之所以難以有效開展，主要是法律對公安行政執法部門的監督程序、監督方式、監督權力等缺乏全面系統的規定，立法滯后，許多法律條款都明顯地帶有部門利益傾向，監督工作不能深入下去。

3．執法監督主體素質不高，影響了監督制約作用的發揮

一方面，部分執法監督人員思想素質低下，業務不熟，法律知識水平欠缺，難以勝任該項工作;另一方面，執法監督中濫用職權的現象較為嚴重，有的迫于領導壓力、礙于人情關系，或者為了小團體和個人的私利，甚至以權謀私，貪贓枉法，吃拿卡要，有的更是串通一氣，通風報信，充當保護傘，如此種種，公安行政執法監督工作便成了好看的花瓶，成為了一種擺設。

4．監督主體權威性、獨立性缺乏，影響執法監督效能的發揮

監督權的獨立性是監督的本質特征和內在要求，是保證監督主體充分發揮監督制約作用的重要前提條件。但是，目前無論是外部監督的主體還是內部監督的主體，在實際行使監督權的過程中，都是在理論上法律地位高，而在具體工作中實際地位低，要獨立地去監督公安機關及其人民警察的行政執法工作非常困難，大多數情況下顯得無可奈何，尤以在公安內部行政執法監督最為明顯。眾所周知，絕大部分公安內部監督權力往往混雜于公安行政管理權之內，并且是在負有執法任務的行政首長的領導下行使的，在某種程度上可以說公安機關行政首長既是行政執法的責任人，同時也是被監督的對象，可想而知，部分監督權有時甚至是大部分監督權只能屈從于領導權。〔7〕。