本文作者：徐信貴 單位：重慶行政學院法學教研部講師、重慶大學憲政研究中心研究人員、法學博士

法律是大多數(shù)人意志的體現(xiàn)，強調(diào)法律的公眾意志性就必須通過立法的公開博弈過程，即只有公眾利益訴求得到充分的表達，社會各利益階層就法律法規(guī)的內(nèi)容展開公開的討論、辯論，直至達成一種共識，才能真正地形成大多數(shù)人的意志。當前，政府立法實踐中，常有立法專斷現(xiàn)象。為了使行政立法更趨科學、合理、公正、公平，必須讓社會大眾廣泛參加行政立法，而在行政立法的過程中則要引入免責的辯論制度。確立行政立法中言論免責制度可以兼顧各方利益，制定出為各方所能接受的，公平公正的法規(guī)、規(guī)章，而不是僅以少數(shù)人的利益和眼前的利益為準，置多數(shù)人的利益和長遠利益于不顧的法規(guī)、規(guī)章。只有這樣的法規(guī)、規(guī)章，才真正有利于社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。

一、行政立法言論免責的理論依據(jù)

在當代，“行政國家”的理念無論是在奉行三權(quán)分立的西方國家還是在行政強權(quán)的東方國家都得到了普遍的認可，行政機關(guān)制定的管理社會的規(guī)則數(shù)量遠遠超過立法機關(guān)制定的規(guī)則，“行政立法”一詞應(yīng)運而生。行政立法是一個復雜的概念，本文認為，狹義的行政立法是指行政機關(guān)制定普遍性規(guī)則的行為，從形式上說，是指行政機關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章的總稱。行政立法實際上是立法機關(guān)將其部分立法權(quán)授權(quán)行政機關(guān)行使，行政主體的行政立法權(quán)都來源于憲法和法律的一般授權(quán)和特別授權(quán)，行政立法實質(zhì)上是一種授權(quán)立法。言論免責原則涵蓋所有立法活動，行政立法作為一種特殊立法形式也適用言論免責制度。言論免責權(quán)是當今民主國家議事過程中的共同要求。“議員或代表擁有言論免責權(quán)，可以溯源到英國1688年的《權(quán)利法案》，該法案第9條規(guī)定‘議員在議會內(nèi)的演講、辯論或其程序，不得在任何法院之中，或議會外之任何場所，予以彈劾或追訴’。

在18世紀末立憲政體興起之后，言論免責權(quán)廣為西方國家憲法所采納。”[1]在實際生活中，參與行政立法的人員可能來自不同的部門、行業(yè)，其各自了解和掌握的情況以及具體利益要求存在差別，加之各自的教育背景不盡相同，因此，對問題的認識、看法、見解不可避免的存在分歧，有些甚至在事后被證明是錯誤的。然而，正是這些差別意見甚至錯誤意見的存在，才使得合理的民意表達在法律的內(nèi)容之中，使立法彰顯民意。立法民主意味著容許少數(shù)人發(fā)表錯誤意見或做出錯誤選擇。“假定全人類統(tǒng)一只有一種意見，而今僅僅一人持有相反的意見，這時，人類要使那一人沉默并不比把那一人（假使他有權(quán)力的話）要是人類沉默較可算為正當……假如那意見是對的，那么他們是被剝奪了以錯誤換真理的機會；假如那意見是錯的，那么他們是失掉了一個差不多同樣大的利益，那就是從真理與錯誤的沖突中產(chǎn)生出來的對于真理的更加清楚的認識和更生動的印象。”[2]行政立法不僅需要有公眾的參與，更加需要公眾代表的聲音。沒有公眾聲音的參與是一種偽參與。公眾及其代表有發(fā)表自己意見的自由，這種權(quán)利的有力承載即為行政立法審議過程的辯論制度。辯論應(yīng)是政府立法過程中公眾利益表達的重要形式，是審議制度的重要內(nèi)容。

審議不是一般意義上的議論、表態(tài)，更不是“表衷心擁護”、“完全贊成”，若審議僅限于此，它也就失去其本源性的意義。利益的博弈細胞應(yīng)當有辯論的分子，只有通過辯論，讓不同的意見展開爭論，才能擺明利弊，才能促使各方深入調(diào)查研究，廣泛聽取人民的意見。參加行政立法的民意代表的言論自由應(yīng)受到法律的保護，與其職責相關(guān)的言論和表決應(yīng)當受到言論免責權(quán)的保護。公眾參與行政立法實際亦是對政府的一種監(jiān)督，既然是監(jiān)督，批評就多，不同意見也多。批評與爭議，不可能每一句話都對，如果這些錯誤的觀點和看法要追究民事責任甚至刑事責任，那么就不可能行使代表民意監(jiān)督之責。因此，在行政立法程序中的講演、辯論或議事程序之自由，應(yīng)不受任何法院或行政機關(guān)的追訴或責問，否則，即是對民主的否定，所立之法也無法做到彰顯民意。

二、行政立法言論免責的主體范圍

（一）言論免責是一項憲法性權(quán)利

在民主代議政體下，為保障議員的人身自由，各民主國家的憲法中大都賦予議員言論免責權(quán)，保障的對象限于國會議員本人。我國《憲法》第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”行政立法不同于議會或人大立法，其言論免責的對象是否僅限于行政立法的參與人有待探討。我國《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中都規(guī)定了公眾在行政立法起草、審查階段的參與權(quán)。①這種參與具有意見收集的作用，而對意見的采納與否，則取決于部務(wù)會議或委員會會議。因此，在起草、審查階段的公眾參與具有全民討論性質(zhì)，其意見具有很大的分散性，其中不乏較為偏激、激烈的言行，適用言論免責就有可能對其他人的合法權(quán)益造成侵害。但是，公民有言論的自由，也有批評、監(jiān)督的權(quán)利。我國《憲法》第27條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”《憲法》第41條規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”，而公眾在行政立法的自由言論亦是行使監(jiān)督、建議權(quán)利的表現(xiàn)，若對言論過多限制，則是對公民憲法性權(quán)利的侵害。

（二）準免責與免責應(yīng)相結(jié)合

在行政立法的參與程度差異的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立一種行政立法準免責與免責相結(jié)合的制度。言論準免責制度是指對公眾在行政立法過程中的言行需持寬容態(tài)度，只要言行不與刑事法益有重大沖突，則無需承擔責任。該制度適用的主體為公眾全體，但其適用對象則是公眾自發(fā)、分散的言行。在行政立法全過程中構(gòu)建準免責制度，可以保障法案討論公眾參與度，廣泛征求社會各界的意見，有利于使制定的法規(guī)更好地體現(xiàn)人民的意志。行政立法中的言論免責制度是指在起草、審查、決定程序中采用聽證會、座談會、論證會的形式，與會人員行使的職責類似于人大代表，其在會議過程中的言行則屬當然免責之范疇。我國《憲法》第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”《全國人民代表大會組織法》第43條作了補充規(guī)定：“全國人民代表大會代表、全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員，在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”行政立法程序中的與會人員免責制度可以參照人大代表免責制度構(gòu)建，并在此基礎(chǔ)上進行制度創(chuàng)新。人大代表的免責僅限于言論和表決行為，行政立法過程中則可適當擴充言行的范圍。