作者：宗岳洋 單位：福建省國資委政治部

行政監(jiān)督是現(xiàn)代公共行政管理過程的重要環(huán)節(jié)，也是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。新中國成立以來，我國已初步建立了一套符合國情的行政監(jiān)督體系。但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展、依法行政和行政管理體制改革的不斷深入，行政監(jiān)督體系中存在的一些問題和弊端，已經(jīng)對我國經(jīng)濟建設(shè)、法制建設(shè)和公共行政管理建設(shè)造成了一定的負面影響。研究行政監(jiān)督體系在實踐中的不足之處，探索完善行政監(jiān)督體系的途徑，已經(jīng)成為當前公共行政管理亟待解決的重要課題。

一、行政監(jiān)督及其體系的概念

在我國，行政監(jiān)督是指黨、國家機關(guān)和人民群眾對行政機關(guān)及其工作人員的行政管理活動是否符合國家和人民的利益，是否符合社會主義的民主原則和法制原則所實施的監(jiān)察和指導。行政監(jiān)督的主體主要是執(zhí)政的共產(chǎn)黨和參政的各民主黨派，還有各種各樣的社會團體及所有社會成員也是可成為主體的。行政監(jiān)督的對象主要是各級國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員。行政監(jiān)督作為一種特殊的監(jiān)督，具有適用對象的廣泛性、在監(jiān)督體系中具有主導性和監(jiān)督過程中具有主動性等特點；其特殊性在于其政治性，在于其權(quán)力是政治權(quán)力，而政治是國家的治理活動，因此，行政監(jiān)督是與國家治理緊密聯(lián)系在一起的，是普遍存在的。行政監(jiān)督體系指各行政監(jiān)督方式構(gòu)成的行政監(jiān)督機構(gòu)的總稱。我國行政監(jiān)督體系的初創(chuàng)工作是從新中國成立后開始的，幾十年來，經(jīng)過不斷的建立健全，現(xiàn)已形成具有中國特色的全方位的、多元化的較為完整的行政監(jiān)督體系。根據(jù)主體的不同，行政監(jiān)督可分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督是指行政機關(guān)以外的權(quán)力與非權(quán)力主體對行政機關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督，包括:國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，即人民代表大會及其常委會的行政監(jiān)督；國家司法機關(guān)的監(jiān)督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監(jiān)督；中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨實施的行政監(jiān)督；人民政協(xié)以及各民主黨派的行政監(jiān)督；社會群眾及輿論監(jiān)督，主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業(yè)單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關(guān)及其工作人員實施的監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督又分為專門監(jiān)督和層級監(jiān)督兩類。專門監(jiān)督是指政府專設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)實施的行政監(jiān)督，包括行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；層級監(jiān)督是指各級行政機關(guān)及其主管按行政隸屬關(guān)系自上而下或自下而上進行的監(jiān)督。

二、當前我國行政監(jiān)督體系存在的問題

近年來，我國行政監(jiān)督工作不斷加強，行政問責不斷推進，有些官員因過失而被問責。但是，我國行政監(jiān)督體系發(fā)展較晚，并且整個監(jiān)督體系龐雜，缺乏應(yīng)有的獨立性和權(quán)威性外，我們的行政監(jiān)督體系中還存在著一系列明顯的缺陷。

（一）行政監(jiān)督體系的整體功能不強在監(jiān)督實踐中，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，各種監(jiān)督主體間存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確的問題，彼此間缺乏聯(lián)系和溝通，工作中各自為戰(zhàn)，尚未形成嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，使監(jiān)督工作存在“交叉帶”和“空白帶”。目前我國行政監(jiān)督體系中承擔反腐保廉職能的專門監(jiān)督機構(gòu)有三家：黨的紀律檢查委員會、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構(gòu)和隸屬檢察院的反貪污賄賂工作局。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，三家機構(gòu)監(jiān)督的職能范圍是按監(jiān)督對象的身份及其違紀違法嚴重程度不同來劃分的：紀檢部門監(jiān)督的是全體黨員，監(jiān)察部門監(jiān)督的是政府機關(guān)公務(wù)員，反貪部門監(jiān)督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監(jiān)督實踐中，由于監(jiān)督對象中的公務(wù)員大多數(shù)是黨員，而且相當多的貪污賄賂行為的違紀違法后果在審理之前難以預先界定，所以很難做到按對象身份和違紀違法嚴重程度來確定監(jiān)督機關(guān)，這就造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。而就行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系的監(jiān)察與審計等專門監(jiān)督而言，在對國家行政機關(guān)中同一經(jīng)濟違法案件的檢查、調(diào)查取證等工作程序上基本重復。對既違反經(jīng)濟法規(guī)、又違反政紀的案件，經(jīng)濟監(jiān)督部門對違反經(jīng)濟法規(guī)的工作人員做出“罰款”或沒收的處理決定，有時不向行政監(jiān)察機關(guān)通報情況和移送監(jiān)督處理結(jié)果材料。或者行政監(jiān)察機關(guān)受理對違反政紀的工作人員做出處理決定，不向經(jīng)濟監(jiān)督部門反饋有關(guān)信息，也不移送其政紀監(jiān)督處理結(jié)果材料，使違法者不能受到應(yīng)有的處罰。在監(jiān)督工作中對那些界限不清的疑難案件，有時還出現(xiàn)各監(jiān)督部門互相推委、扯皮，無人監(jiān)督的狀況，從而削弱了行政監(jiān)督的整體效能，導致了監(jiān)督機制弱化，缺乏監(jiān)督合力。

（二）行政監(jiān)督主體缺乏應(yīng)有的獨立性“任何權(quán)力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監(jiān)督的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。”但是，我國行政監(jiān)督主體的地位卻不獨立，導致缺乏監(jiān)督力度。在我國行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中，設(shè)置在政府內(nèi)部的行政監(jiān)察機關(guān)，受同級政府和上一級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導，在這種雙重領(lǐng)導體制下，受地方保護主義的影響，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)往往難以從全社會和宏觀上實現(xiàn)監(jiān)督，從而使監(jiān)督陷于一種兩難境地，嚴重制約了監(jiān)督機構(gòu)的獨立性、公正性和權(quán)威性。此外，在行政機關(guān)外部監(jiān)督體系中，人民代表大會及其常委會對國家行政機關(guān)的監(jiān)督理應(yīng)是最有權(quán)威的監(jiān)督，但目前人大監(jiān)督是法律地位高而實際地位低，人大也不能真正獨立行使監(jiān)督權(quán)力，突出表現(xiàn)在“監(jiān)督機構(gòu)不健全、監(jiān)督措施不得力、監(jiān)督效果不理想”。

（三）行政監(jiān)督法律制度亟待健全行政監(jiān)督立法是依法實行行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。只有盡快建立健全各種行政監(jiān)督法律法規(guī)，行政監(jiān)督才能有法可依、統(tǒng)一標準，避免監(jiān)督的盲目性和隨意性。長期以來，我國行政監(jiān)督立法工作比較薄弱，盡管也制定了一些法律法規(guī)，如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《審計法》等。但從總體上講，仍不能滿足當前行政監(jiān)督發(fā)展的實際需要，有些領(lǐng)域還是空白。比如社會監(jiān)督方面，或者缺乏法律保障，或者沒有程序規(guī)范，從而致使人民群眾等一些社會監(jiān)督流于形式而得不到落實，因此行政監(jiān)督立法亟待加強。此外，已經(jīng)制定的法律當中很多都是一些原則性規(guī)定，實踐操作性不張，難有實際效果，還需進一步修改和完善。而一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)也缺乏保護措施。近幾年來，一些新聞記者采訪難的問題屢見報端，有些受到行政權(quán)力的干預，有些受到當事人的阻攔，有些甚至遭到圍攻和毆打。這表明監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)急需得到法律的保護。