作者：祝馬鑫

中央集權(quán)君主專制的管理體制是怎樣確立的，這種體制從世界范圍看有何特色，這種體制的結(jié)構(gòu)和機(jī)制存在什么問題，這些問題都有待于從理論上加以研究。現(xiàn)將個人一些不成熟的意見發(fā)表出來，敬請各位學(xué)者、專家、讀者批評指正。

一、變法運(yùn)動與中央集權(quán)管理體制的確立

戰(zhàn)國時期，中國社會進(jìn)入了封建社會。其重要標(biāo)志之一，是春秋中晚期各國強(qiáng)卿在其領(lǐng)地內(nèi)所推行的中央集權(quán)君主專制體制通過變法運(yùn)動而制度化系統(tǒng)化了。各國變法的內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)及其先后雖有所不同，但變法的目的及其實(shí)質(zhì)都是用以郡縣制為特征的中央集權(quán)的封建君主專制取代宗法等級君主制，這種政治體制的變革又以經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革為前提，并且用法的形式使經(jīng)濟(jì)變革法制化，因此，變法的內(nèi)容既有政治的也有經(jīng)濟(jì)的，變法的要點(diǎn)如下:

第一，用郡縣制取代分封制，以實(shí)現(xiàn)封建君主中央集權(quán)的目的。分封制時代的社會本質(zhì)上是一種小國寡民的社會，各級君主的專制權(quán)力受到空間范圍的限制。各級封君對國土的管理分成兩部分:一為直接統(tǒng)治區(qū)，如天子的王徽、諸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一為間接控制區(qū)，如天子封給諸侯，或諸侯賜給卿大夫的土地。在這種體制下，封君的專制權(quán)力在直接統(tǒng)治區(qū)是完整的;在間接控制區(qū)，因國家主權(quán)受到空間的分割，其專制權(quán)力受到限制。一般講，當(dāng)下級封君依禮制盡到臣下的義務(wù)后，上級封君就無權(quán)插手其內(nèi)部的事務(wù)。郡縣制解決了分封制下君主權(quán)力在國家結(jié)構(gòu)上的有限性。地方長官不再是封君，其職位不能世襲，國君可以撤換，因而由職位所派生的權(quán)力也不是永恒的;同時，地方長官所掌握的主要是行政執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)仍在中央，在決策上雖因地制宜有一定處置權(quán)，但權(quán)力極其有限。這樣一來，國君的意志便可貫徹到各級政府及社會各方面，包括最基礎(chǔ)的行政組織—鄉(xiāng)里。由此可見，以郡縣制為基礎(chǔ)的封建君主中央集權(quán)制的專制權(quán)力比分封制下的君主專制權(quán)力要大得多。

第二，廢井田，承認(rèn)土地私有制，以奠定封建中央集權(quán)體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。據(jù)《漢書•食貨志》記載:“秦用商鞍之法，改帝王之制，除井田，民得買賣”。據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，允許土地買賣是土地私有制的一種標(biāo)志。土地私有必然引起土地兼并的發(fā)生，造成庶民的分化，一部分人上升為地主，一部分人成為流民或佃農(nóng)，還有一部分人成為處于分化邊緣的自耕農(nóng)。在這種情況下，如果廢除土地私有制，將歷史又倒退回去，不僅會遭到地主、商人、官僚的反對，甚至廣大的自耕農(nóng)也會起來反對。如果要維持土地私有制，失去土地的流民、佃農(nóng)跟奴隸社會的庶民不同，有較大的人身自由，他們會集體行動起來，則成為破壞生產(chǎn)的潛在力量。在這種嚴(yán)重的階級斗爭格局下，需要一個表面凌駕于社會之上維護(hù)私有秩序的保護(hù)神—封建中央集權(quán)制國家。此外，土地兼并還帶來另一個結(jié)果，即國家賦稅、兵役、勞役的減少。按照法律，地主和自耕農(nóng)作為編戶齊民都應(yīng)承擔(dān)國家的賦役，然地主通過和官僚勾結(jié)或直接為官以逃避賦役。不僅如此，依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪強(qiáng)地主勢力隱瞞保護(hù)下，也可以逃避國家的賦稅，故大量的賦役都轉(zhuǎn)嫁到自耕農(nóng)身上。過重的賦役又會造成自耕農(nóng)破產(chǎn)，從而造成國家賦役減少。故從商較變法以來到秦漢歷屆政府都實(shí)行“以農(nóng)為本”、“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)政策，并采取各種財政、行政的手段打擊豪強(qiáng)地主、商人、官僚對土地的兼并，保護(hù)自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從而在一定程度上和期限內(nèi)，使地主和自耕農(nóng)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和商品經(jīng)濟(jì)保持大體協(xié)調(diào)發(fā)展，減緩自耕農(nóng)破產(chǎn)而淪為流民的過程，降低農(nóng)民起義爆發(fā)的頻率。從這里可以看出，封建中央集權(quán)政府在一定范圍內(nèi)為適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展在調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系緩和階級矛盾方面能發(fā)揮一定的作用。

第三，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的變革以及社會階級結(jié)構(gòu)的變化，各國均頒布法律，依法治民。由于等級君主制的解體，井田制的廢除，庶民的社會身份得到提高，人身自由得到加強(qiáng);另一方面，土地兼并造成自耕農(nóng)破產(chǎn)以及階級結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，人們階級地位有的上升，有的下降，造成社會動蕩不安，要求加強(qiáng)國家的社會管理職能，許多重大的社會沖突，甚至要求國君親自來仲裁。這時僅依靠以禮制為基礎(chǔ)的習(xí)慣法來處理新的社會間題是不行的，于是各國紛紛制定新的成文法作為判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)，如魏國制定的《法經(jīng)》，較明顯地體現(xiàn)地主階級的法律意志。該法共分《盜》、《賊》、《捕》、《雜》、《具》等法。其中以《盜》、《賊》兩篇為核心，正如《晉書•刑法志》評述的，“王者之政莫急于盜、賊”，封建社會法律的核心是保護(hù)以地主土地所有制為主要內(nèi)容的私有制。故李哩的《法經(jīng)》經(jīng)商鞍增修而在秦國推行，以后成為我國封建社會法律的基礎(chǔ)。

第四，實(shí)行官僚制，廢除世卿世祿制，這是各國變法中貴族勢力與新興地主階級斗爭的焦點(diǎn)。李埋提出“食有勞而祿有功”，吳起提出“廢公族疏遠(yuǎn)者”，其核心是剝奪舊貴族的特權(quán)，以便讓那些從庶民中產(chǎn)生的新興地主階級的代表人物掌握政權(quán)。其次，廢除世卿世祿制實(shí)行官僚制，是封建君主中央集權(quán)管理體制的需要。所謂官僚制，實(shí)際是春秋及其以前在卿大夫家臣制基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新人事管理體制。其特點(diǎn):1.官職不能世襲，而只能依憑能力和功勞由國家授予;2.官吏只能依據(jù)法律以及上級的規(guī)定行使自己的職權(quán);3.通過“上計”來考核官吏;4.依據(jù)官吏的實(shí)績予以獎懲或升降;5.用律祿制取代食封制。君主通過官僚制便能完整地控制國家的人事權(quán)，從而達(dá)到君主“執(zhí)要”、群臣“四方來效”的目的，實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。

二、中國封建中央集權(quán)管理體制的特色

封建中央集權(quán)并非中國獨(dú)有的制度，西歐封建時代也有過;與西歐相比，中國封建中央集權(quán)的管理體制有自己的特色。

第一，中國的封建中央集權(quán)體制時間長，僅以秦統(tǒng)一的公元前221年算起到1840年鴉片戰(zhàn)爭為止，封建中央集權(quán)制達(dá)2061年。不僅時間長，而且是我國封建社會唯一的政體形式。西歐則不同，西歐封建社會有領(lǐng)主制、貴族民主制、等級代表君主制以及中央集權(quán)的君主專制。西歐的封建中央集權(quán)只是封建社會走向資本主義社會的一種過渡形態(tài)。在12個世紀(jì)的封建社會中，英國中央集權(quán)的君主專制僅占150多年，法國僅占200多年。

第二，無論在中國還是在西歐，中央集權(quán)的封建君主專制的基本特征是國家權(quán)力高度集中于君主個人，然集中的程度有所差別。比如在西歐，立法與司法權(quán)基本上為各國國王所控制，但由于等級代表君主制時代的代表會議在君主專制時代繼續(xù)存在，如英國的巴立門、法國的三級會議，當(dāng)國王實(shí)施立法、司法權(quán)時，多少還是受到代表會議的干擾，在中國就不存在這種干擾。皇帝的“圣旨”在通常情況下就是法律，任何人不得“抗”旨。國君對立法權(quán)掌握的程度也有所不同，西歐的專制君主從未取得唯一立法者的資格，國王在懲治臣民時常受到羅馬法、習(xí)慣法以及等級代表會的限制。在行政、人事權(quán)上，中國皇帝可以“乾綱獨(dú)斷”，在西歐則情況不一樣，當(dāng)一些人用錢買得官職后，就成為世襲官，國王無法贖回。在財政上，西歐專制君主從來沒有取得完全的征稅權(quán);在中國則不同，“中外之財，皆陛下(皇帝)府庫’，①。