作者：朱立言 陳宏彩 單位：中國人民大學公共管理學院

行政權力是一種公共權力,它必須服從、服務于公民權利和公共利益。但是,在缺乏有效的制約和監督機制的情況下,行政權力的運行往往背離公民權利和公共利益,阻礙社會進步和公民權益的發展。行政公開是對行政權力進行有效制約的新的制度和機制。所謂行政公開制度,是指政府主動或依申請,用法定的形式向社會或行政相對人公開除涉及國家秘密、商業機密和個人隱私之外的行政活動及其結果,否則必須承擔相應的法律責任的法律制度。它不僅賦予公民知曉政府文件、政府記錄的權利,而且賦予公民知曉政府的包括文字、聲音、圖像、符號等所有可以復制的信息的權利;不僅賦予公民知曉行政活動的結果的權利,而且賦予公民知曉包括會議在內的行政決策過程的權利;不僅賦予公民一般的知情權,而且這種知情權獲得了可訴品格,當公民的法定知情權遭到拒絕時,公民可以通過法律途徑請求救濟。目前,全世界已有40多個國家建立了行政公開法律制度,另有30多個國家正在立法。行政公開推動行政權力的科學化、民主化、法治化和廉潔化,是當代行政改革和行政發展的必然趨勢。隨著通訊技術、網絡技術的飛速發展,人類即將進入一個嶄新的信息社會。信息社會為行政公開的深入發展創造了有利條件,充分運用行政公開這個杠桿,行政權力的規范和制約將達到新的水平,從而為實現“權為民所用,利為民所謀”奠定堅實的基礎。

一、行政公開與權力運行的科學化

政治是國家意志的表達,行政是國家意志的執行,古德諾的政治行政二分法對傳統的行政活動產生了重要影響。從性質上講,行政權力是一種執行性權力。但為了更好地執行國家意志,政府又無時不在地進行各種各樣的決策,尋找最優的決策方案。可以說,決策在行政活動中具有重要地位。西蒙批判了行政活動僅僅是一種執行活動的觀點,認為決策是執行的前提,決策與執行遍及整個行政組織,二者互相關聯、密不可分。執行決定本身仍是決策活動,一個組織決定一項政策,執行這項政策的人員又要作許多決定,所以執行政策只是作更細密的政策決定而已,決策活動是行政活動的典型活動。[1]公共決策的過程,就是信息的輸入、轉換和輸出的過程,即從信息系統那里輸入決策所需要的信息,掌握人民大眾對政策的要求和意見,形成政策問題,經過研究、咨詢之后制定、出臺政策,通過政策實施把信息輸送出去,再將其作用結果反饋回來,并據此調整和完善政策。[2]客觀、準確、及時的信息,是科學決策的前提和基礎。西蒙認為,在管理決策過程中,決策者進行理性判斷和理性抉擇的能力是有限的;在有限理性下,決策只能做到滿意化而不可能做到最優化。有限理性阻礙了行政決策科學化的實現,而造成人類理性有限的原因主要是信息的缺失、信息量不足。在保密文化的籠罩下,傳統社會決策層獲取信息的主要渠道之一,是靠下級由下而上層層匯報書面材料(如工作匯報、調查報告、統計報表等)。這些材料的形成和上報過程要歷經多個層級,這些層級的信息人員憑借信息傳遞渠道的單一,往往從局部或自身利益出發,報喜不報憂,對信息進行有選擇性傳遞或有利益傾向性的修飾,造成信息失真。由于信息傳遞渠道單一,決策層也很難從外界獲取充分的、真實的信息。信息的缺失、錯誤造成了公共政策制定者的有限理性,時常導致錯誤或無效決策。

行政公開要求各級政府、各個部門全面、準確、及時的公開信息,使決策層獲取信息的數量和質量大為改善。特別是在信息社會,網絡成為政府信息公開和政府之間傳遞信息的重要媒介。網絡技術大大提高了信息保真率,信息的質量和時效性得到充分體現,為科學決策提供了質與量的保證。網絡技術在行政領域的推廣,會極大地影響到信息的傳遞模式與組織結構。基層工作人員或民眾借助網絡可將信息直接傳遞給決策層,使信息傳遞渠道多元化。中間層次組織對信息的有選擇性的篩選、過濾、修飾等大幅度減少,信息可以根據需要自由地流動和整合。這就消除了信息源與決策層之間的人為阻隔,使信息傳遞迅速、及時,有利于避免信息堵塞、信息失真等現象。[3]政府全面地公開信息,也是真正發揮專家、學者在行政決策中的參謀作用的前提。現代社會紛繁復雜,各種社會問題層出不窮。許多問題往往專業性強、牽涉面廣、影響因素多、變化速率快。面對日益復雜的社會事務,政府部門僅僅依靠內部人員和行政領導進行決策顯然已經力不從心,甚至會陷入“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的被動局面,使問題積重難返。

因此,為了保證重大決策的科學性和合理性,政府必須越來越多地依靠專家、學者提供決策咨詢和參謀。專家擁有豐富的專業知識,掌握著先進的技術方法,面對大量的動態信息和瞬息萬變的復雜的社會問題,優化組合的專家團體以高智能和整體結構發揮最佳功能,提供最優化選擇,成為行政決策科學化的智力保證。[4]但是,政府對專家始終存在矛盾心理:一方面,急需要專家更多地參與決策活動,提高決策質量;另一方面,又需要保守行政活動的秘密,惟恐專家泄露政府信息。斯蒂格利茲對此深有感觸,他說:“為了保密,政府常常把決策人員限制在一個小圈子范圍內,那些本來可以提供深刻洞見的人被排除在討論范圍之外,這樣的決策質量因此也就很難保證;而這就形成了一個惡性循環,即隨著政府決策失誤的增多,政府官員害怕承擔責任,轉而尋求自我保護,信息就更不敢公開,決策圈子變得更小,決策質量也就每況愈下。”[5]因此,政府只有真正改變傳統的保密態度,才能吸納專家及社會各界的智慧與力量,提高決策的質量。在信息社會,網絡成為政府和專家在決策活動中密切合作的橋梁與紐帶。通過網絡,政府將各種資料、數據、信息以多媒體方式及時向專家傳送,專家通過對信息的全面處理和分析,很快就可以將咨詢意見反饋給決策部門。網絡也使提供決策咨詢的專家不再局限于固定的范圍和圈子,政府通過網絡公開決策中遇到的難題,所有相關領域的專家都可以自由地參與討論,發表各自的意見和建議,提供更多的備選方案。網絡縮短了政府和專家的距離,也縮短了經驗決策和科學決策的距離。

行政公開不僅使決策活動獲得了更多更真實的信息以及更強大的智力支持,也使政府的決策責任得到強化。決策失誤除了是信息不充分的結果造成的,有時也是決策人員責任心不強所造成的。由于決策過程難以公開,決策人員很少受到責任的約束,即使出現了決策失誤也可以相互推卸責任。這樣,政府可以隨心所欲地根據主觀判斷進行決策,甚至把集團利益和個人利益混雜在一起,加劇了決策失誤的可能。行政機關向公眾和社會公開重大事項的決策過程,有效地增強了決策人員的責任感,在很大程度上防止和克服了決策失誤的產生。相反,“在政府內部,保密削弱了政府決策中個人和集體的責任,助長了不假思索的判斷和沒有必要的冒險,使明哲保身、欺騙和陰謀蔚然成風。保密為官員們提供了抵御外界批評的盾牌,使公眾難以看清諸如外交政策、外交活動的失敗的可能性。”[6]