本文作者：周亞杰 單位：武漢工程大學

一、我國農業保險實踐中存在的問題

雖然我國的農業保險在實踐過程中取得了一定成就，但是在參與主體認識方面、法制保障和監管方面仍存在一些問題，只有在實踐中進一步加以解決和完善，才能完善我國的農業保險制度，實現我國農業保險事業的持續健康發展。

(一)農業保險相關參與方存在認識上的誤區

隨著我國市場經濟的發展，保險作為一種規避風險、減少損失的手段已被人們所接受。同樣，農業保險作為保障農業生產穩定，維護農民切身利益的手段也逐漸為人們重視。但目前社會各界對于農業保險的重要性還沒有給與足夠重視，對農業保險的認識也存在種種誤區，表現為:

1．農民主觀上對農業保險的認識存在誤區

長期以來，我國農村實行一家一戶的小農生產方式，這種分散、封閉的生產狀態，使得農民自給自足的觀念根深蒂固，并且往往只注重眼前和短期既得利益，缺乏對未來的長遠考慮，因而風險意識較為淡薄，缺乏參保的積極性。同時，很大一部分農民對農業保險還存在這各種各樣的認識偏差和不理解，沒有充分認識到農業保險的重要性。有農民認為農業保險沒用，有對農業保險懷疑的，有抱怨的，有不滿的，這些都是農業保險在推廣普及過程中產生的多種形態的反應。很多農民對農業保險還存在一定的認識誤區，認為辦理農業保險后，農業生產遭受了損失，保險部門就應該給予理賠。這是個很大的誤區。我國的農業保險是政策性保險，其中規定對于大田作物的承保范圍是種子、農藥、化肥等農資，而日光溫室大棚的承保范圍是墻體、骨架及棚面覆蓋物。比如設施農業中大棚內的作物受淹后，減產或絕產，而墻體、骨架和覆膜卻沒受到損害，保險公司就不需要進行理賠。

2．領導層在對農業保險的認識和政策的制定上存在分歧

“三農問題”一直是黨和國家關注的焦點，再加上近年來頻發的自然災害和動物疫病使農業生產和農民生活遭受重大損失，農業保險日漸提上領導層的工作議程。雖然大多數決策者和領導人對發展農業保險表示贊同，但也有異議的存在。有些決策者對農業保險補貼持懷疑的態度，認為這些補貼很可能只給了經營保險的機構而沒有給真正的需要者———農民。有的官員認為，我國的農業補貼近年來才開始進行深入探索，在加上需要補貼的項目和種類特別多，因此當前還不能把對農業保險的補貼擺在前列。還有關于官員認為，我國農村基本上還是以家庭為單位的小農經濟，這種小規模的農業經營方式本身就有較好化解風險的優勢，船小好調頭，也許他們壓根就不需要農業保險。也有官員認為，我國農業保險存在的問題過多，處理起來過于棘手，還需要進行更深入的研究才能做最后決定。這些異議和分歧的存在，使得領導層無法統一認識，影響了農業保險政策的制定和政府對農業保險的支持力度。

(二)農業保險相關部門和地區之間存在利益偏差

1．相關部門之間協調不暢

1998年11月，我國成立了中國保險監督管理委員會(即中國保監會)，自此我國農業保險的監管開始由保監會負責。此前，我國農業保險的監督和管理工作一直由中國人民銀行代管。農業保險是一種準公共物品，有較強的政策性特征，其管理和經營涉及多個部門且比較分散。農業保險的推進的主體是農業部，其立法問題涉及國務院法制辦，稅收問題涉及稅務部門，財政補貼費用的撥付由財政部的五個相關司局負責，有關農業保險政策的制定、頒布和執行則由中央農村工作領導小組辦公室負責。雖然每個部門都在積極地履行各自的職責，各司其職，各盡其能，但由于缺乏統一的組織機構，相關各部門之間的統籌管理和統一調配仍是一大難題，且容易出現拖沓、扯皮現象，造成工作效率的低下。

2．農業內部各行業之間的差別較大

農業內部含有種植業、畜牧業和漁業等多種不同行業，每個行業又涉及多種類型農作物的生產，再加上我國還處在發展農業保險的實踐探索階段，選擇哪個行業作為試點行業，是決策部門面臨的一大難題。由于各行業生產的農作物種類不同，可能遇到的災害和風險就不具有可比性。比如種植業面臨的主要災害有旱澇災，病蟲害，凍害和雹災等;畜牧業面臨的主要是動物性疾病等，因此各行業在遇到災難之后遭受的損失也不具可比性。同時，在每個行業內部選擇哪一類作物作為補貼品種時，也是決策部門面臨的一大問題，是選擇小麥、水稻、玉米等關系到國計民生的糧食作物，還是選擇果樹類等經濟作物。所以在決定首先對哪個行業進行農業保險補貼以及選擇何種農作物作為補貼品種時，就要對各個行業之間的利益以及各自所處的地位進行充分的對比和權衡。

(三)農業保險的相關法律制度和機制還不健全

1．缺乏健全的農業保險法律保障體系

缺少專門的農業保險法律是到導致目前我國農業保險實踐中產生種種問題以及阻礙我國農業保險進一步發展的一個非常重要的原因。我國農業保險從20世紀50年發表展至今經已經歷了六十多年的歷程，但目前仍沒有專門的農業保險法律法規，沒有建立起健全的農業保險法律保障體系，農業保險的正式制度創建問題也沒有得到解決。法律制度的缺失，使得我國農業保險的一些理論和實踐問題還未明確，使得政府在農業保險中的主導地位不明確，即使政府積極組織和推動，也缺乏法律依據。同時農業保險經營主體的行為也缺乏必要的保護和約束，使農業保險難以健康持續發展。

2．巨災風險分攤機制尚未建立

農業受自然因素影響較大，相應的農業保險的風險也較大。如果遭遇大面積干旱、洪水、臺風等巨災，任何一家保險公司都無法單獨承擔這樣的風險，如從2009年開始的西南旱災，涉農商業保險公司根本賠償不起。目前我國的農業保險多是以國家補貼保費的形式繳費，由政策性保險公司牽頭進行保障。但受災農戶從相關保險公司那里得到的賠償金額遠遠小于投入的成本和損失，很多農民因此而認為農業保險的保障作用十分有限。所以要真正讓農業保險作為保障農業穩定和農民利益這一機制實現可持續發展，就必須建立巨災風險的分攤機制和大災保險基金，鼓勵并促進更多的商業保險公司參與其中，以實現少數成員的損失由盡可能多的保險單位來分擔。

3．政府政策扶持遠不到位

由于農業保險的政策性、非營利性以及巨大的風險性，導致農業保險的成本很高，通常商業保險公司不愿意或無力進入農業保險市場，因此政府對農業保險的政策扶持是很重要的。發達國家一般都有國家財政性補貼資金支持以及再保險支持，而在我國政府扶持卻嚴重不足。近年我國雖然提出要建立政策性的農業保險制度，鼓勵商業性保險公司經營農業保險業務，但目前對農業保險的扶持還僅是免征營業稅。在政策補貼規范方面，雖然近幾年的中央一號文件都涉及到政府補貼的有關問題，但只是概述性地提出要對參保農戶進行保費補貼，這就不可避免地產生了兩個問題:第一，因為缺乏具體的規章制度，導致統一監管較為困難。地方政府大都按照自己制定的條例進行操作，監管機構沒有統一的規定可以遵循，最終使得補貼款項難以落實。第二，對政府的補貼力度、補貼范圍以及其他補貼形式也沒有進行詳細列舉，如經營管理費用補貼、稅收扶持等，導致地方政府在制定各自地方政策時無章可依，難以落實補貼制度并形成固定的長效機制。