本文作者：張祖榮 單位：廣東商學(xué)院國民經(jīng)濟研究中心

一、引言

農(nóng)業(yè)保險是有效分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的市場機制，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的主要手段，受到許多國家或地區(qū)的高度重視。目前，世界上約有104個國家或地區(qū)開辦了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，其中有18個國家在小范圍內(nèi)進行試點工作①。但是，國內(nèi)外研究表明，農(nóng)業(yè)保險由于其風(fēng)險標(biāo)的的特殊性，市場化經(jīng)營難以成功。Wright和Hewitt(1994年)對美國等國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的研究表明，在沒有政府補貼的情況下，歷史上農(nóng)業(yè)保險的一切險種(AllRisk)和多重農(nóng)作物保險(MPCI)的商業(yè)化經(jīng)營都以失敗告終，即農(nóng)業(yè)保險出現(xiàn)市場失靈。Sherrick(2004年)等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險市場失靈的原因主要有以下幾個方面。一是農(nóng)業(yè)保險的高損失率與高費用率決定了農(nóng)業(yè)保險的高保險費率，而農(nóng)戶收入大都偏低。二是除農(nóng)業(yè)保險外，農(nóng)戶可以利用多種風(fēng)險分散方式，如采用多樣化種植和養(yǎng)殖、增加非農(nóng)收入比重、政府災(zāi)害救濟等。三是農(nóng)業(yè)保險具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，商業(yè)性保險公司不具有提供公共物品的特質(zhì)。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性風(fēng)險以及逆向選擇和道德風(fēng)險等也是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險市場失靈的重要原因。庹國柱、李軍等人對中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程的研究也得出了類似的結(jié)論。基于以上原因，世界各國農(nóng)業(yè)保險多采用政策性經(jīng)營方式。政策性農(nóng)業(yè)保險的根本特征是政府對農(nóng)業(yè)保險提供經(jīng)濟上和法律上的支持，主要表現(xiàn)為政府財政補貼和立法推動。因此，與商業(yè)保險不同，政策性農(nóng)業(yè)保險涉及政府、農(nóng)戶、保險公司三方行為主體。

近年來，中國政府高度重視發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，連續(xù)7年將相關(guān)內(nèi)容寫進了中共中央一號文件，并制定了“政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿”的經(jīng)營原則。2006年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出:“中央和地方財政對農(nóng)戶投保按品種、按比例給予保費補貼，對經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司適當(dāng)給予管理費用補貼，建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系;將農(nóng)業(yè)保險作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入中國農(nóng)業(yè)支持保護體系。”2007年，中央財政首次列支21．5億元對吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內(nèi)蒙古等6省區(qū)的主要農(nóng)作物保險和能繁母豬保險進行保費補貼。2008～2010年，中央財政的保費補貼逐年增加到37．3億元、59．7億元和67．77億元，保費補貼區(qū)域由2007年的6省區(qū)擴展到全國的所有省區(qū)市，補貼險種也由主要的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險擴展到農(nóng)房、農(nóng)機等領(lǐng)域。同時，各級地方政府也對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)給予了財政補貼，對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動作用。近年來，中國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展取得了較大進展，特別是2007年以來，在中央財政保費補貼政策的支持下，農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。保費收入由2004年的3．96億元增長到2009年的133．9億元，年均增長102．2%，保險賠款由2004年的2．87億元增長到2009年的95．2億元，年均增長101．5%。農(nóng)業(yè)保險呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)快速發(fā)展、保障更加全面的良好局面。但是，隨著政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的不斷深入，范圍不斷擴大，面臨的問題也日益突出。本文基于政策性農(nóng)業(yè)保險行為主體的視角，分析政府、農(nóng)戶以及保險公司在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中存在的主要問題及其影響，對中國政策性農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展提出一些政策性建議。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中的若干問題及其影響

(一)政府方面

1．財政補貼制度不健全

(1)保費補貼方式問題。目前，政策性農(nóng)業(yè)保障的財政補貼方式是，對于特定作物、特定風(fēng)險，在省級財政部門承擔(dān)一定比例保費補貼(25%)的前提下，中央財政給予相應(yīng)比例的保費補貼。這種“一刀切”的補貼方式存在以下問題。一是一些農(nóng)業(yè)大省、財政弱省由于財政補貼能力有限，難以提供相應(yīng)的保費補貼，使最需要農(nóng)業(yè)保險保障的地區(qū)反而更少地享受到中央財政的保費補貼，而相對富裕的地區(qū)卻更多地享受到中央財政的補貼，產(chǎn)生補助累退效應(yīng)，因而不能很好地發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)保險的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中國各地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要作物和風(fēng)險存在較大差異，采取特定作物和特定風(fēng)險補貼的方式難以適應(yīng)各地區(qū)風(fēng)險差異和特色農(nóng)業(yè)的實際情況，從而削弱了政策性農(nóng)業(yè)保險的效果。三是目前保費補貼資金撥付環(huán)節(jié)多，到位滯后，有些地方政府甚至出現(xiàn)卡、扣保險補貼的現(xiàn)象，降低了資金的使用效率。

(2)經(jīng)營費用補貼問題。農(nóng)業(yè)保險財政補貼的基本動因是解決農(nóng)業(yè)保險市場失靈問題(Appel等，1999年)。但農(nóng)業(yè)保險市場失靈既有需求不足的原因，也有供給不足的原因。國際上，農(nóng)業(yè)保險財政補貼大多是保費補貼和經(jīng)營費用補貼同時進行。但目前中國僅限于保費補貼，對政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)沒有給予相應(yīng)的費用補貼，也沒有建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系。(3)評價與監(jiān)督問題。評價與監(jiān)督是財政補貼制度的重要組成部分。2008年和2009年，財政部、保監(jiān)會等部門聯(lián)合開展的政策性農(nóng)業(yè)保險專項檢查發(fā)現(xiàn)，保險公司虛假理賠套取財政補貼、基層政府挪用補貼資金等違法、違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。中央財政保費補貼已實施4年，補貼的效果如何?如何評價?怎樣預(yù)防補貼中可能出現(xiàn)的問題?怎樣避免補貼可能產(chǎn)生的負(fù)面影響?這些都是尚待解決的問題。

2．過度的行政干預(yù)

中國政策性農(nóng)業(yè)保險的開展有賴于政府推動。事實上，地方政府承擔(dān)了很大一部分宣傳承保、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等工作，對農(nóng)業(yè)保險發(fā)展起到了積極作用。但由于一些基層干部對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識存在偏差，把行政支持變成了行政干預(yù)，損害了保險公司的合法權(quán)益。在投保方面，一些縣(市)只選擇自然災(zāi)害嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或耕地投保，有的甚至在發(fā)生災(zāi)害損失后才要求投保等，保險公司面臨來自政府部門的逆選擇及不當(dāng)干預(yù)。比如，四川省瀘州市政策性農(nóng)業(yè)保險試點僅選擇了自然災(zāi)害嚴(yán)重的古藺縣和敘永縣投保水稻、玉米等險種，而自然災(zāi)害較少的瀘縣僅開展了能繁母豬和少量的生豬保險(王敏，2009年)。在理賠方面，筆者在廣東省、湖南省、江西省等地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往夸大受災(zāi)程度，千方百計讓保險公司多賠，甚至對于一些不屬于保險責(zé)任范圍的經(jīng)濟損失，也要求保險公司予以賠付;有的地方則要求保險公司在未發(fā)生賠款的情況下返還保費。在直接干預(yù)保險公司經(jīng)營管理方面，一些地方政府隨意要求保險公司改變保單條款或降低保險費率，甚至為了截留保費禁止保險公司進行必要的分保;有些地方政府還制定了對保險公司的考核辦法，使保險公司的自主經(jīng)營權(quán)遭到嚴(yán)重破壞(毛文博等，2008年)。諸如此類現(xiàn)象，違背了市場規(guī)律和農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營原則，影響了農(nóng)業(yè)保險的正常有序開展。