本文作者：楊鳳琪 顏永忠 單位：財(cái)政部駐湖北專員辦

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式、完善財(cái)政宏觀調(diào)控措施的一個(gè)重要手段，是繼國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅實(shí)施糧食補(bǔ)貼后的又一惠農(nóng)政策，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。自2007年國(guó)家財(cái)政開始為能繁母豬實(shí)施保險(xiǎn)補(bǔ)貼以來(lái)，湖北省已從能繁母豬一個(gè)保險(xiǎn)品種逐步擴(kuò)大到水稻、油菜、棉花、奶牛五個(gè)品種，另外自2007年開始又增加了“兩屬兩戶”農(nóng)房保險(xiǎn)，這對(duì)廣大參保農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，減少自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確保糧食生產(chǎn)安全起到積極的保障作用，其政治意義和經(jīng)濟(jì)意義相當(dāng)深遠(yuǎn)。從近五年的實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為解決“三農(nóng)”問題的重要組成部分和加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的當(dāng)務(wù)之急，但是，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一政策的實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)去參考和借鑒，目前仍處在探索完善階段，因此存在不少矛盾和問題。本文結(jié)合湖北省“三農(nóng)”保險(xiǎn)的實(shí)際情況，就水稻、能繁母豬等“三農(nóng)”保險(xiǎn)的有關(guān)政策問題作一膚淺的探討。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配合難協(xié)調(diào)，服務(wù)意識(shí)尚欠缺

近幾年，經(jīng)過湖北省各地、各級(jí)政府及財(cái)政、保險(xiǎn)部門大力宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重大意義及具體政策，農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)逐步樹立，由開始不愿意入保到積極參與投保。但從相關(guān)部門緊密配合來(lái)看，工作難協(xié)調(diào)、服務(wù)意識(shí)尚欠缺的問題依然存在。客觀地說(shuō)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是國(guó)家為規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而試行的一項(xiàng)惠農(nóng)措施，它既有政策性支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的屬性，又有支持保險(xiǎn)公司開展商業(yè)保險(xiǎn)的屬性。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這兩種特殊屬性決定了它與其他純商業(yè)保險(xiǎn)的不同之處，這就需要政府各有關(guān)職能部門的積極推動(dòng)、協(xié)調(diào)配合來(lái)把這件利國(guó)利民的大好事辦好。但從近幾年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐工作來(lái)看，由于政策性和商業(yè)性這“兩個(gè)屬性”的交織，不可避免地帶來(lái)了有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合難、保險(xiǎn)公司感覺更為難的困境。從財(cái)政部門來(lái)講，一般是將上級(jí)下達(dá)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金直接撥付至縣市公司了事，但對(duì)其財(cái)務(wù)運(yùn)行情況、盈虧情況審核監(jiān)管因受財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系制約無(wú)從直接參與，實(shí)際上是扮演了“過路財(cái)政”的角色。從農(nóng)業(yè)部門來(lái)講，理應(yīng)將涉及保險(xiǎn)險(xiǎn)種的水稻、油菜種植、能繁母豬、奶牛有關(guān)信息提供給保險(xiǎn)公司。但在實(shí)際工作中，難以做到相互銜接、資源共享、優(yōu)質(zhì)服務(wù)。如在上級(jí)規(guī)定為能繁母豬統(tǒng)一打“耳標(biāo)”問題上，本屬畜牧部門職責(zé)，但保險(xiǎn)公司卻要為畜牧部門付出一定的費(fèi)用。從這個(gè)意義上講，有關(guān)部門將服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)當(dāng)成了取得部門收益的一個(gè)新門道，有違農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的初衷。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及面寬，公司收保難度大

主要表現(xiàn)在一是保費(fèi)收繳難。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的季節(jié)性很強(qiáng)，保費(fèi)金額小，涉及戶數(shù)多，農(nóng)戶種植面積與承包面積不同，保費(fèi)確定麻煩。收取保費(fèi)時(shí)多是農(nóng)忙季節(jié)，逐戶上門有許多農(nóng)戶不在家，多次上門才能收到保費(fèi)。二是農(nóng)民投保意識(shí)差。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作主要由鎮(zhèn)村兩級(jí)承擔(dān)，帶有行政任務(wù)的性質(zhì)，不少農(nóng)民在主觀意識(shí)上，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠與國(guó)家對(duì)農(nóng)民的受災(zāi)救助混淆。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開展保險(xiǎn)試點(diǎn)從建國(guó)以來(lái)一直未間斷過，各個(gè)時(shí)期有其不同的特點(diǎn)，其共同特點(diǎn)都是在當(dāng)時(shí)集體經(jīng)營(yíng)條件下進(jìn)行。隨著改革開放農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任后，除中央、地方財(cái)政給予大頭補(bǔ)助外，保險(xiǎn)公司每年收取保費(fèi)面對(duì)的是成千上萬(wàn)投保農(nóng)戶，其工作量之大、收取保費(fèi)的難度之大可想而知，靠保險(xiǎn)現(xiàn)有的人員也不可能完成。僅從保險(xiǎn)品種看，雖然僅有五個(gè)品種，但涉及面很廣。如能繁母豬保險(xiǎn)涉及眾多農(nóng)村養(yǎng)殖戶，水稻保險(xiǎn)則涉及千家萬(wàn)戶。從其分布看是在廣大的農(nóng)村地區(qū)。平原人口相對(duì)集中、丘陵地區(qū)較為分散，如屬山區(qū)更多則是地廣人稀。在這樣的地理環(huán)境、人口分布極不均衡的農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，尤其是宣傳到戶、確定補(bǔ)貼、收取保費(fèi)的難度和成本之大可想而知。從能繁母豬保險(xiǎn)政策看，在養(yǎng)殖戶投保12元／頭的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政對(duì)養(yǎng)殖戶補(bǔ)貼30元、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼18元，即每頭能繁母豬向保險(xiǎn)公司投保總額為60元／頭，其中農(nóng)戶投保僅占總額的20％。從落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼方式來(lái)分析，縣市財(cái)政一般直接對(duì)保險(xiǎn)公司并按其報(bào)送的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)劃撥補(bǔ)貼。由于縣市財(cái)政專管人員較少，僅是抽查難以反映全貌，很難逐一到戶核查監(jiān)督，故準(zhǔn)確性不得而知。通過這次筆者對(duì)部分地區(qū)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽查和到當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司了解的情況來(lái)看，盡管部分地區(qū)地處平原或崗地、農(nóng)業(yè)人口比較稠密，但在收取這12元／頭的保費(fèi)問題上，保險(xiǎn)公司派員在村組干部帶領(lǐng)下，挨家挨戶宣傳、說(shuō)明、收取。一般每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2—3名保險(xiǎn)員到承保戶核查能繁母豬數(shù)量，然后據(jù)實(shí)收取應(yīng)由養(yǎng)殖戶個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用。僅從收取保費(fèi)這個(gè)不起眼的工作看，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少得兩個(gè)多月才能完成。但保險(xiǎn)公司收費(fèi)人員遭遇的是難找到保戶、即使找到承保戶也不一定順利收取。

（三）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投放品種少，處理理賠矛盾多

從近幾年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐情況看，保險(xiǎn)品種少，縱然有國(guó)家大頭補(bǔ)貼的吸引，農(nóng)戶自愿參保意識(shí)仍不強(qiáng)，在廣大農(nóng)村農(nóng)戶中難以樹立起正確的保險(xiǎn)觀。再則在水稻險(xiǎn)種理賠上，水稻保險(xiǎn)是全賠200元，就目前物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)連種子、農(nóng)藥、化肥等基本生產(chǎn)資料費(fèi)用都不夠。導(dǎo)致部分農(nóng)民嚴(yán)重依賴國(guó)家照顧，不愿意交保費(fèi)，寄希望于發(fā)生災(zāi)難的時(shí)候國(guó)家給予補(bǔ)助。這種只想索取、不講奉獻(xiàn)的心態(tài)，導(dǎo)致受災(zāi)理賠的時(shí)候，保險(xiǎn)公司感到措手不及，處理不好，極易引發(fā)集體上訪的群體性矛盾。在正常年景下，按保險(xiǎn)條例的規(guī)定，如果歉收在30％以上才通過評(píng)損予以適當(dāng)補(bǔ)助。恰恰就是這30％以上，給保險(xiǎn)公司帶來(lái)無(wú)窮的麻煩。一方面，是否達(dá)到30％的歉收程度，個(gè)別農(nóng)民善于鉆政策空子，動(dòng)員成村成組保戶到保險(xiǎn)公司要求認(rèn)定為30％以上；另一方面，在達(dá)到30％以上后，又要無(wú)限制增加損失率以達(dá)到多補(bǔ)多要的目的。筆者在檢查過程中了解到，像這樣的問題，在個(gè)別縣、市、區(qū)曾發(fā)生過群體上訪、打傷保險(xiǎn)公司工作人員的極端案例。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理不規(guī)范，個(gè)案賠付欠公平

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步晚，品種少，盈利低，從湖北省承保情況來(lái)看，除省政府安排人保財(cái)險(xiǎn)公司開展業(yè)務(wù)外，僅中華聯(lián)合承擔(dān)了鄂州、黃岡的部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其他公司均無(wú)意參與這一帶有政策性、風(fēng)險(xiǎn)性極大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，因此，即使有財(cái)政部門參與對(duì)保險(xiǎn)公司收保及賠付業(yè)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，但在人員少、工作量大、麻煩多的情況下，還難以規(guī)范補(bǔ)貼、建立較為完善的制度。從本次檢查匯總情況看，首先是水稻保險(xiǎn)操作不規(guī)范。如在水稻保險(xiǎn)工作中，少數(shù)鎮(zhèn)為了完成政府下達(dá)的投保任務(wù)，要求村里統(tǒng)一墊付保費(fèi)，但在水稻減產(chǎn)達(dá)30％以上時(shí)，一般是由保險(xiǎn)公司同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)商賠付款，然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分?jǐn)偟礁鱾€(gè)村。在這種情況下，是否能將賠款賠到真正的受災(zāi)戶，存在一定的疑問。其次是保險(xiǎn)公司理賠操作空間過大。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”，保險(xiǎn)公司按照商業(yè)化運(yùn)作模式，必將在查勘定損環(huán)節(jié)中缺乏公正、公平、公開，核損時(shí)隨意性較大。加之財(cái)政及有關(guān)部門監(jiān)管缺失，補(bǔ)貼多少一般是由保險(xiǎn)公司依據(jù)行業(yè)規(guī)定，與承保戶雙方達(dá)成賠付協(xié)議，便終止當(dāng)年保險(xiǎn)合同約定的責(zé)任和義務(wù)。