單位：湖北省財政辦公室系統(tǒng)政策研究課題組

在我國五級財政中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于最基層,是國家財政體系的重要組成部分,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的財力基礎(chǔ)。近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政改革的深入推進(jìn),特別是農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作職能、任務(wù)等發(fā)生了深刻而顯著的變化,一些矛盾與問題也在改革和發(fā)展中逐步顯現(xiàn),加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)已經(jīng)成為一個迫在眉睫的重要課題。

一、農(nóng)村稅費改革前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作格局的對比分析

2003年,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),湖北在全省范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作。農(nóng)村稅費改革是新中國成立后繼土地改革、實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后“農(nóng)村第三次革命”。一方面,農(nóng)村稅費改革從根本上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān);另一方面,農(nóng)村稅費改革改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入結(jié)構(gòu)、工作職責(zé)、管理內(nèi)容等。農(nóng)村稅費改革作為政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一項重大變革,給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作帶來了巨大變化。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由收支管理型向支出管理型轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費改革前,組織收入、確保財政收支平衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要職能。尤其是“農(nóng)業(yè)四稅”(即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅)征收工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重中之重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所組織的農(nóng)業(yè)四稅收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的重要組成部分。2003年以前,以襄樊市為例,農(nóng)業(yè)稅收入占地方一般預(yù)算收入的比重一般在10%左右。隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn),2005年湖北取消了農(nóng)業(yè)稅,為理順稅收征管,2007年湖北將煙葉特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅移交稅務(wù)部門征收。由此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只承擔(dān)本轄區(qū)的收入組織協(xié)調(diào)工作,但不再承擔(dān)稅收征收任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的組織稅收職能轉(zhuǎn)為協(xié)稅護(hù)稅。與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的總支出規(guī)模不斷擴(kuò)大,尤其是涉農(nóng)支出增長迅速。以襄樊市太平店鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)財政總支出由2003年的1758•46萬元,增加到2008年的3560•66萬元,六年間凈增1802•2萬元,年遞增15•2%。其中:涉農(nóng)支出由2003年的136•5萬元,增加到2008年的438•54萬元,六年間凈增302•04萬元,年遞增26•3%,涉農(nóng)支出的增長大大超過財政支出的增長,管好、用好涉農(nóng)支出就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一大重要職能。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由預(yù)算管理型向核算管理型轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費改革前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)為目標(biāo),建立了較為完善的預(yù)算管理制度。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、保證收支平衡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的主要內(nèi)容。2008年,湖北全面推行以“鄉(xiāng)財縣管”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革。對基礎(chǔ)較好、管理較規(guī)范、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“一級政府一級預(yù)算”管理方式;對絕大多數(shù)自身財力不足、管理基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),實行了“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”改革,打破了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立編制預(yù)算的格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)外收入全部納入縣級財政管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出由縣級財政核定后劃撥,鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理職能趨于弱化。與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的核算管理職能不斷加強(qiáng)。2000年底,湖北在全省推行“零戶統(tǒng)管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所屬行政事業(yè)單位在保持單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下,取消單位銀行賬戶,收支直達(dá),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門統(tǒng)一管理會計人員、資金結(jié)算和會計核算。隨著非稅收入管理的逐步規(guī)范,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的核算職能得到加強(qiáng)。2003年,湖北推行新型村級財務(wù)管理制度。全省絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所(經(jīng)管站),建立了農(nóng)村會計服務(wù)中心,村級資金、財務(wù)實行“委托雙代理”的新型村級財務(wù)管理制度。農(nóng)村會計服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所(經(jīng)管站),一套班子兩塊牌子,各村只設(shè)一名報賬員(會計)。會計服務(wù)中心與村集體簽訂規(guī)范的代理協(xié)議,受村級組織委托,代理轄區(qū)內(nèi)村級集體資金和會計核算兩項主要工作,并協(xié)助村級組織搞好財務(wù)公開和提供會計信息服務(wù)等工作。會計服務(wù)中心以村為單位,編制財務(wù)收支情況公布表,在村財務(wù)公開欄按時公開,接受群眾監(jiān)督。由此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已將轄區(qū)內(nèi)的行政事業(yè)單位、村財務(wù)核算全部納入管理范圍。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由生產(chǎn)發(fā)展型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)財源建設(shè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的一個重要方面。在財源建設(shè)的實踐中,湖北各地形成了許多寶貴的經(jīng)驗。20世紀(jì)80年代中期襄樊、荊州等地提出梯級財源建設(shè)理論;1994年湖北省財政廳提出的“建設(shè)效益財政”的理論;2000年襄樊提出的“質(zhì)量財政”理論,等等。20世紀(jì)八九十年代,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于高速發(fā)展期。為支持企業(yè)發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取向上級財政申請周轉(zhuǎn)金、向金融部門貸款、向私人或企業(yè)借款等方式,籌集了大量資金,并投放到生產(chǎn)中。但由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政周轉(zhuǎn)金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不盡合理,管理比較松弛,致使大量資金無法按期歸還,形成呆賬,給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來較大風(fēng)險。為強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理,控制財政財務(wù)風(fēng)險,1999年,財政部發(fā)文要求整頓財政周轉(zhuǎn)金,所有財政周轉(zhuǎn)金一律只收不貸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要、最直接的手段。與此同時,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,行政管理體制改革的深化,公共財政體制的完善,政府與市場間的職能邊界更加明晰,政府逐漸將提供公共服務(wù)作為其核心職能。服務(wù)群眾、服務(wù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正在成為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的顯著特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政通過加強(qiáng)預(yù)算收支管理,服務(wù)基層政權(quán)建設(shè);通過落實各項惠農(nóng)政策、籌集新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、落實農(nóng)村綜合改革政策等工作,服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè);通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,服務(wù)社會事業(yè)發(fā)展。

二、新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的主要職能

隨著農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村綜合改革的不斷深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的職能也在發(fā)生變化。主要包括四個方面:

1•鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理職能。包括:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)(決)算編制、稅收收入監(jiān)管、非稅收入征管、農(nóng)村合作醫(yī)療基金征管、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金征管、易澇地區(qū)農(nóng)業(yè)排澇水費征管、財政轉(zhuǎn)移支付資金和專項資金監(jiān)管等。具體看,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)(決)算編制、稅收收入監(jiān)管職能方面,主要在組織征收、督辦入庫、資金調(diào)度安排等方面發(fā)揮參謀助手和綜合協(xié)調(diào)作用;在非稅收入及兩項基金征管、財政轉(zhuǎn)移支付資金和專項資金監(jiān)管等方面,則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接承擔(dān)征收及管理職責(zé)。其中,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)零戶統(tǒng)管為平臺的非稅收入征管,是強(qiáng)化資金監(jiān)管,增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)控能力的重要手段。兩項基金征管,是構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)。財政轉(zhuǎn)移支付資金和專項資金監(jiān)管,是確保各項涉農(nóng)惠農(nóng)政策落實到位的重要職責(zé)。