作者：張耀民 單位：銅川市財(cái)政局

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化，特別是近幾年國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)和實(shí)施，進(jìn)一步加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，通過向城鄉(xiāng)提供均等的基本公共產(chǎn)品及服務(wù)、逐步加大基層財(cái)政建設(shè)，我國縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難狀況大大改善。建立完善公共財(cái)政，加強(qiáng)財(cái)政基礎(chǔ)管理和大力推進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政的科學(xué)化、精細(xì)化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為連接國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村的重要橋梁，在提供農(nóng)村公共服務(wù)、新農(nóng)村建設(shè)中任務(wù)越來越艱巨。但在西部貧困地區(qū)，有許多縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收支矛盾依然尖銳，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民增收、各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展以及財(cái)政自身建設(shè)。如何建立適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制？如何通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新走出困境？筆者結(jié)合銅川實(shí)際對(duì)當(dāng)前貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)困境進(jìn)行了一些思考。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區(qū)，其中3個(gè)國家級(jí)貧困縣（區(qū)），1個(gè)省級(jí)貧困區(qū)。目前共有34個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，543個(gè)行政村，農(nóng)業(yè)人口44.96萬人。近年來全市財(cái)政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉(xiāng)村基層財(cái)政，多年來由于財(cái)力原因僅能維持低水平運(yùn)行。筆者認(rèn)為有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足，促進(jìn)基層財(cái)政建設(shè)取得實(shí)質(zhì)效果，應(yīng)著力從事權(quán)與財(cái)力、財(cái)政體制以及制度建設(shè)等方面入手對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制問題進(jìn)行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點(diǎn)：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無法引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)足夠重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級(jí)政府一系列惠農(nóng)政策，落實(shí)扶貧濟(jì)困方針，促進(jìn)社會(huì)公平正義的中間載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在很大程度上要用有限的財(cái)力承擔(dān)更多的責(zé)任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調(diào)控的力度和成效。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事制度、行政管理與具體業(yè)務(wù)分屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（區(qū)）管理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)新形勢(shì)下的財(cái)政職能不甚了解，認(rèn)為財(cái)政就是領(lǐng)導(dǎo)的會(huì)計(jì)、出納，隨意調(diào)、派、換財(cái)政工作人員，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)骨干人員向系統(tǒng)外流動(dòng)性較大，嚴(yán)重影響了財(cái)政整體工作的連續(xù)和規(guī)范化管理。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)力不對(duì)等農(nóng)村稅費(fèi)改革后，銅川市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村幾乎全部依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，自身可用財(cái)力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經(jīng)濟(jì)中等縣、中等鄉(xiāng)的一個(gè)中等村為例分析，現(xiàn)階段要保證村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)最低需要4萬元。其中：村干部工資及補(bǔ)助1.46萬元，村級(jí)組織辦公費(fèi)0.6萬元，計(jì)劃生育費(fèi)用0.6萬元，突發(fā)性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評(píng)比支出）0.3萬元，生產(chǎn)經(jīng)營支出（主要指為發(fā)展生產(chǎn)而發(fā)生的各項(xiàng)成本和費(fèi)用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實(shí)際情況來看，2008年全市543個(gè)村的平均收入（含各種轉(zhuǎn)移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個(gè)村的缺口總計(jì)1303萬元。鄉(xiāng)、村在上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金上經(jīng)常爭搶，一定程度上也影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)，更不用說興辦一些農(nóng)村公益事業(yè)。

（三）財(cái)政約束軟化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)壓力劇增目前，銅川市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員普遍超編嚴(yán)重，雖經(jīng)歷次機(jī)構(gòu)改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財(cái)政監(jiān)管“缺位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小和當(dāng)?shù)刭Y源狀況如何，都要設(shè)置十幾個(gè)甚至二十多個(gè)部門，增事務(wù)增機(jī)構(gòu)，減事務(wù)不撤機(jī)構(gòu)，長此以往導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員極度膨脹，財(cái)政缺乏有效的制約；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越位”。在實(shí)施公務(wù)員管理制度之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)人沒有規(guī)范的約束和有效的監(jiān)管，在就業(yè)形勢(shì)艱難的情況下，人員進(jìn)入的隨意性較大；三是國家政策“錯(cuò)位”。一方面，國家對(duì)大、中專生的硬性招聘安排，對(duì)本來過剩的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運(yùn)轉(zhuǎn)的單位，人員短時(shí)期內(nèi)竟成倍增加；另一方面，復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置、民辦教師轉(zhuǎn)正等增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)，在撒鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的改革中，雖然下達(dá)了精簡人員的目標(biāo)，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計(jì)劃生育政策的深入人心，計(jì)生工作已由過去的全體干部一起抓變?yōu)閷Ｂ毴藛T常年抓；還有一些站所業(yè)務(wù)上劃區(qū)縣一級(jí)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資按時(shí)足額發(fā)放是各級(jí)的政治任務(wù)，這種極度膨脹的財(cái)政供養(yǎng)加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區(qū)）2001－2007年，財(cái)政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財(cái)政收入大部分被人頭費(fèi)吃掉。

（四）債務(wù)監(jiān)管化解機(jī)制不健全，貧困地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重?fù)?jù)調(diào)查，至2005年底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債達(dá)到了34503萬元，鄉(xiāng)均負(fù)債235萬元；其中共有村級(jí)債務(wù)24155萬元，平均每村債務(wù)近45萬元。此后，進(jìn)一步增加，巨額債務(wù)形成原因復(fù)雜。一類是舊債。主要是有的是原鄉(xiāng)、村干部為創(chuàng)政績，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織名義向銀行或個(gè)人借貸興辦企業(yè)，建設(shè)公益事業(yè)項(xiàng)目形成的；有的是村集體為“普九”、“兩基”達(dá)標(biāo)而形成的；有的是因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹，收支缺口較大，為彌補(bǔ)日常開支而舉債形成的；還有的是原基層干部吃喝招待等缺少監(jiān)管所形成的；有的是墊付稅款、彌補(bǔ)赤字、擔(dān)保扣款形成的，絕大部分根本無法回收。二類是新債。財(cái)政采取許多的獎(jiǎng)勵(lì)措施積極促進(jìn)舊債化解，已取得一些成效。但是，新農(nóng)村建設(shè)又加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債，主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債，比如，農(nóng)村道路建設(shè)，“村民打底子，政府鋪面子，財(cái)政補(bǔ)助為水泥路面15萬元/公里，瀝青路面10萬元/公里”，這在平原地區(qū)也許適合，而銅川市的大部分山區(qū)路面，這樣的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，造成了大量的資金缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成任務(wù)只有舉債。由于缺少收入來源，因此舊債還未還清，又添新債。加之目前缺少化解不良債務(wù)的利好政策和財(cái)務(wù)支持，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬戶多次因此被法院查封，因欠費(fèi)而被斷電、停電等更是常事。在加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政理財(cái)積極性難以提高稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財(cái)源增長點(diǎn)，村級(jí)基本無收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是上級(jí)財(cái)政給什么錢，花什么錢，對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助依賴性很強(qiáng)。雖然現(xiàn)在人民群眾對(duì)政府期望值很高，總希望當(dāng)?shù)卣鼙M可能為其提供更多優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和良好的服務(wù)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦于財(cái)力匱乏，往往事與愿違，結(jié)果是群眾不滿意，政府自己也不滿意。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上級(jí)財(cái)政部門幫助而發(fā)展，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只有這種辦法，別無他途。在一無區(qū)位優(yōu)勢(shì)，二無資源優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展的難度可想而知。