作者：李一花 樊麗明 單位：山東大學(xué)

無(wú)論主張公共財(cái)政是“為社會(huì)公眾提供一視同仁的公共服務(wù)”（張馨，1999）的觀(guān)點(diǎn)，抑或強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政是“取眾人之財(cái)辦眾人之事”（高培勇，2001）的提法，都一致認(rèn)為“民主性”是公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)。公共財(cái)政的民主性體現(xiàn)了財(cái)政活動(dòng)中納稅人對(duì)收支安排的根本決定權(quán)和監(jiān)督作用。

一、中國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的環(huán)境和基礎(chǔ)

（一）中國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的宏觀(guān)環(huán)境：制度的供給。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從一開(kāi)始就具有鮮明的政府主導(dǎo)型特色。中央政府作為一國(guó)的治理者，它追求義理性的最大化,即在社會(huì)總產(chǎn)出和壟斷租金最大化的雙重目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下,通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保持穩(wěn)定來(lái)降低交易費(fèi)用約束和競(jìng)爭(zhēng)約束(諾思,1991)，盡可能持久地維持政權(quán)的穩(wěn)定性(張宇燕等,1998)。如果新的制度給微觀(guān)主體更多的經(jīng)濟(jì)自由和獲利機(jī)會(huì),從而可贏得更多的政治支持;同時(shí)經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng),綜合國(guó)力提高,國(guó)際地位上升,那么，中央政府就有動(dòng)力供給新制度，民主財(cái)政制度所包含的價(jià)值取向恰好符合中央政府的偏好。因此，中央政府近幾年在民主財(cái)政建設(shè)方面不斷深化改革，如推行依法收稅、立法聽(tīng)證、預(yù)算信息公開(kāi)和加大財(cái)政透明度、實(shí)施部門(mén)預(yù)算和績(jī)效預(yù)算改革等。但我國(guó)目前的稅收立法還不盡如人意，稅收法定主義仍很欠缺，而且，在政府收不抵支出現(xiàn)缺口時(shí)各種各樣債務(wù)的大量存在也助長(zhǎng)了政府的自主隨意行為。從預(yù)算法定主義來(lái)看，我國(guó)每年呈交給人民代表大會(huì)的政府預(yù)算，仍不是一本完整統(tǒng)一的預(yù)算，還有預(yù)算外的大量超收收入，其自由裁量權(quán)往往由各級(jí)財(cái)政部門(mén)斟酌使用，容易脫離立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的審查和監(jiān)督，從而加重政府財(cái)政行為脫離社會(huì)控制的自主隨意性。

（二）中國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的微觀(guān)基礎(chǔ)：制度的需求。

1．個(gè)人收入及納稅份額的顯著變化。隨著國(guó)民收入分配格局的調(diào)整，政府、企業(yè)、居民三者分配比例已由1978年的31.6∶19.1∶49.3變?yōu)?999年的18.6∶14.3∶67.1。其中,居民可支配收入比重上升了17.8個(gè)百分點(diǎn)。與收入的持續(xù)增加相聯(lián)系，個(gè)人納稅份額有了巨大變化。1980年個(gè)人所得稅占稅收總收入比重不足0.01%，2007年這一比重變?yōu)?.98%，個(gè)人已成為最具發(fā)展?jié)摿Φ募{稅群體。

2．非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大以及稅收來(lái)源結(jié)構(gòu)的變化。到2006年底，非國(guó)有工業(yè)企業(yè)創(chuàng)造的增加值占全國(guó)工業(yè)增加值的比重已經(jīng)接近65%，與此同時(shí)，包括股份制企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)等在內(nèi)的多種所有制企業(yè)即非國(guó)有企業(yè)上繳稅收已占到了稅收收入的80.8%，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位對(duì)于稅收收入的貢獻(xiàn)則退居到19.2%。并且，來(lái)自前一方面的繳款份額的增長(zhǎng)勢(shì)頭越來(lái)越強(qiáng)勁。因而，可以說(shuō)，我國(guó)的財(cái)政收入已呈現(xiàn)多元化的格局，政府財(cái)政正在由“取自家之財(cái)”走向“取眾人之財(cái)”。

3．新社會(huì)階層及非政府組織的興起。與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展相對(duì)應(yīng)，包括私營(yíng)企業(yè)從業(yè)人員、個(gè)體工商從業(yè)人員、執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)業(yè)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、執(zhí)業(yè)注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師和執(zhí)業(yè)注冊(cè)稅務(wù)師等一批新社會(huì)階層應(yīng)運(yùn)而生。目前中國(guó)新的社會(huì)階層人數(shù)約7500萬(wàn)人，他們掌握或管理著10萬(wàn)億元左右的資本，直接或間接地貢獻(xiàn)著全國(guó)近1/3的稅收。新社會(huì)階層不僅在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且還通過(guò)成立各種非政府組織積極參與政治決策。以溫州商會(huì)為例，這一非政府組織在社會(huì)公共生活中發(fā)揮著以下影響：第一，部分以前由政府某些經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)行使的職責(zé)，現(xiàn)已轉(zhuǎn)由商會(huì)來(lái)行使，如制定行規(guī)行約，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，簽訂維權(quán)公約，打擊侵權(quán)行為，行業(yè)維權(quán)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行行檢行評(píng)，同行議價(jià)。第二，在一定程度上影響和參與政府決策。如由商會(huì)直接出面向政府提出建議；或是通過(guò)積極向當(dāng)?shù)厝舜蟆⒄f(xié)推薦代表的方法，參與決策過(guò)程。第三，抵制政府的侵權(quán)行為（馮俏彬，2005）。上述案例說(shuō)明，我國(guó)傳統(tǒng)的政府“單邊”決策機(jī)制出現(xiàn)了向“社會(huì)多元決策”的轉(zhuǎn)化。

4．地方政府充當(dāng)本地微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體的代言人。80年代“放權(quán)讓利”改革后的地方政府開(kāi)始成為一級(jí)獨(dú)立的利益主體和決策主體。為了在與其它地方的競(jìng)爭(zhēng)中吸引更多的資源,刺激本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,地方政府具有通過(guò)明確微觀(guān)主體的投資收益預(yù)期激勵(lì)其創(chuàng)造更多的生產(chǎn)性利潤(rùn),從而擴(kuò)大地方政府的剩余分享額的沖動(dòng)。而且，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)伴隨著政治集權(quán),晉升激勵(lì)使得地方政府官員有非常強(qiáng)的(政治)動(dòng)力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展(周黎安,2004)。當(dāng)?shù)胤秸賳T積極利用政治組織和政治手段捕捉潛在制度收益,參與地方之間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增強(qiáng)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)力,實(shí)現(xiàn)自身政績(jī)最大化時(shí),他們就成為具有類(lèi)似企業(yè)家創(chuàng)新精神的“政治企業(yè)家”（楊瑞龍，2000）。處于這種政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的地方政府與本地的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體更多地體現(xiàn)出利益共同體的合作博弈的一面，因而，地方政府常常充當(dāng)本地微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體的代言人。總之，伴隨個(gè)人收入的增加和非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，一批新社會(huì)階層和非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，他們擁有自己的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和利益，因此保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的動(dòng)機(jī)產(chǎn)生了對(duì)民主財(cái)政的廣泛需求，而他們的這種需求更多的是在地方層面，通過(guò)參與式預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，我們認(rèn)為，與歐洲的路徑不同，中國(guó)民主財(cái)政的建設(shè)不能依托“個(gè)人———市民公共領(lǐng)域”制衡國(guó)家,而是依托“個(gè)人———經(jīng)濟(jì)組織———地方政府”的由下而上的需求誘致以及從上而下的供給主導(dǎo)相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)。這樣，從中國(guó)目前的情況看，財(cái)政民主化進(jìn)程可能就是從兩頭開(kāi)始，逐步向中間逼近。具體而言，上面全國(guó)人大要著力加強(qiáng)財(cái)政立法，推進(jìn)財(cái)政法定主義建設(shè)；下面基層財(cái)政實(shí)行財(cái)政信息公開(kāi)、發(fā)展參與式預(yù)算。從上到下與從下到上相結(jié)合，代議制與參與式相結(jié)合，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性逐步向中間擴(kuò)散就成為我國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、中國(guó)民主財(cái)政建設(shè)的路徑選擇

（一）從上到下：財(cái)政法定主義與財(cái)政立憲。中國(guó)目前尚無(wú)財(cái)政基本法和稅收基本法，這在很大程度上約束了具體財(cái)政法律的制定。就具體財(cái)政法律而言，稅收立法任務(wù)非常艱巨。如果從更高層次來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)納稅人對(duì)政府的有效約束必須通過(guò)財(cái)政立憲來(lái)實(shí)現(xiàn)。以公共選擇學(xué)派的財(cái)政立憲理論觀(guān)之，財(cái)政立憲意味著在立憲的階段就制定出近乎永久的、基本的、穩(wěn)定的財(cái)政制度，限制政府的稅收和支出。但目前我國(guó)離財(cái)政立憲的目標(biāo)還有很長(zhǎng)一段距離，因此，現(xiàn)行條件下應(yīng)先爭(zhēng)取財(cái)政法定主義入憲。其基本思路是：第一，稅收法定原則入憲。目前可考慮首先規(guī)定稅收公平原則并爭(zhēng)取入憲。第二，完善預(yù)算法定原則，強(qiáng)調(diào)政府的一切收支行為都應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中予以反映，并經(jīng)過(guò)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的審議和通過(guò)。對(duì)于通過(guò)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其具有和法律相同的性質(zhì)。第三，考慮通過(guò)《稅收基本法》和《財(cái)政基本法》，待時(shí)機(jī)成熟，將其中穩(wěn)定的原則和制度入憲。