本文作者：柏正杰 宋華 單位：蘭州商學院財稅與公共管理學院

一、農業保險的特征與農業保險深化的涵義

農業保險是目前世界上最重要的非價格農業支持保護工具之一，全球約有40多個國家已經推行或正在試驗農業保險制度［1］，WTO的有關協議也明確規定政府可以運用財政手段支持農業保險進而支持本國農業的發展①。這也是農業保險與其他商業保險最為顯著的區別。在發達國家，財政對農業保險的補貼包括保費補貼、經營費補貼和再保險補貼等比較齊全的項目，而一般的政策支持不僅包括財政補貼、稅收優惠等經濟支持，還包括政府在法律、行政上的支持等。

從我國目前政策性農業保險發展的實際情況看，政府通過保費補貼等政策，以保險公司市場化經營為依托，將財政手段與市場機制相對接，形成了農業保險“政府引導，市場運作”的特征。國內外實踐充分證明，農業保險盡管在形式上依然表現為以集中起來的保險費建立保險基金來補償被保險人因約定事件發生所造成的經濟損害，從而使農業生產經營者以繳納小額保險費為代價，把農業生產經營過程中的財產損失轉嫁給保險公司制度安排，但由于政府以主導地位和政策支持等形式強勢介入，使農業保險在運行機制進而實施效果上已經超越了一般商業保險，不僅從直接效果上實現了社會化分散農業風險的作用，而且從最終效果上保障了國家農業的穩定和發展，同時客觀上為政府創新農業救災方式和提高財政資金使用效率提供了途徑。因此，農業保險在本質上已經成為政府支持保護農業的手段和工具，成為國家農業保護性政策體系的組成部分，政策性已成為農業保險最突出的特征。

“深化”一詞有向更深的階段發展或使其向更深的階段發展的含義。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放棄對金融市場及金融體系的過度干預，放松利率及匯率管制，使利率及匯率成為反映資金供求和外匯供求變化的信號，從而促進儲蓄和投資的增加及經濟增長。金融深化，就是要放開對利率的管制，取消信貸配給，實行金融的自由化。“深化設計”是指在業主或設計顧問提供的條件圖或者原理圖的基礎上，結合施工現場的實際情況，對圖紙進行細化、補充及完善。深化設計后的圖紙既要滿足業主或設計顧問的技術要求，又要符合相關地域的設計、施工規范，并通過審查，圖形合一，能夠直接指導現場施工。農業保險發展的國際國內經驗均證明，由于具有強烈的政策性特征，農業保險不適合完全市場化經營。因此，農業保險深化并不是指“去政府化”或者“市場化”，農業保險深化的涵義是:在保持政府和市場結合特色基礎上，農業保險經營模式和經營機制的創新。

二、甘肅省政策性農業保險的發展與機遇

2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出要“探索建立政策性農業保險制度”，2004年“中央一號文件”提出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”后，湖南、浙江、上海等省份先后開展農業保險試點。2006年，甘肅省政府陸續下發了《關于大力推進保險業改革發展的意見》(甘政發〔2006〕102號)和《關于充分發揮保險在社會主義新農村建設中作用的意見》(甘政辦發〔2006〕137號)等兩個文件，出臺了支持、加快農業保險發展的相關政策措施，省財政也加大了對農業險的扶持力度，2007年省財政撥出300萬元試點補助資金，確定肅州區的奶牛和制種、甘州區的玉米制種和肉牛、臨澤縣的玉米制種和奶牛、靜寧縣和涇川縣的蘋果為試點品種。2007年人保財險甘肅分公司承保能繁殖母豬66．9萬頭，承擔風險保障6．7億元［2］。

從2007年開展能繁殖母豬保險試點工作以來，截至目前，甘肅省政策性農業保險除省財政每年安排專項補貼資金，在酒泉、武威、張掖、白銀等地開展設施蔬菜、玉米制種、啤酒大麥等地方特色優勢產業品種保險試點外，被中央財政納入農業保險保費補貼范圍的政策性農業保險項目已發展到能繁母豬、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6個品種。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3個品種涉及甘南州及武威市天祝縣等藏區之外，能繁母豬、奶牛兩個品種覆蓋全省，玉米覆蓋天水等7個地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3個涉及藏區品種中央及地方財政保費補貼比例為90%以外，能繁母豬、奶牛、玉米等3個品種的補貼比例分別為80%、90%、80%;全部品種均由人保財險甘肅省分公司承保。據統計數據，從2007年到2011年，甘肅省實現保費收入累計達3．58億元，其中養殖業保險保費收入2．91億元，種植業保險保費收入6654萬元，承擔農業風險保障63．58億元，處理農戶理賠案件11．01萬件，為農戶支付賠款1．72億元，受益農戶17．36萬戶。2011年全年，甘肅省農業保險保費收入規模1．66億元，其中，藏區特色農牧業保險保費收入7882萬元，為農牧業生產提供風險保障28．75億元，承擔風險保障額度同比增長1．7倍［3］。從總體上看，2007年以來，在中央政府的大力支持和甘肅省各級政府的積極推動下，甘肅省農業保險從停到辦、從小到大，承保品種不斷增加，承保收入不斷增長，覆蓋范圍不斷擴大，體制機制不斷健全，已形成了既有全國統辦品種、又有地方特色品種，多層次、多經營主體、交錯分布的多格局農業保險發展局面。

甘肅省雖然不是農業大省，但卻是以農業為主的省份，農業保險盡管取得了較快的發展，但與上海、江蘇、新疆等農業比較發達的省市區相比較覆蓋面和規模都比較小，對農業生產的保障能力相對有限。2012年對甘肅省農業保險發展來說是一個充滿了機遇的時期。首先，2012年5月4日，國務院法制辦公布了《農業保險條例》征求意見稿，廣泛征求社會各界意見。意見稿既反映了農業保險國際通行的精神，也總結吸收了中共十六屆三中全會以來我國政策性農業保險探索發展的基本經驗;對農業保險的原則、主體及其權責、政策、合同、業務等進行了比較系統的規范［4］。這一舉措表示著我國的農業保險即將結束以文件代規范的發展過程，標志著我國農業保險立法進入了實質性的階段，是我國農業保險制度建設中的一項重大事件，將極大地推進我國農業保險的發展;其次，2012年4月24日，甘肅省政策性馬鈴薯保險啟動暨培訓會在甘肅省定西市召開，標志著甘肅省政策性農業保險的又一個新品種———馬鈴薯保險工作在全省范圍內正式啟動。在甘肅省財政廳、農牧廳主導和多級財政支持下，從2012年啟動的政策性馬鈴薯保險工作對甘肅農業和農村經濟社會發展意義重大，影響深遠。第一，馬鈴薯保險不僅標志著甘肅省最具特色、最具優勢、最具規模和影響的馬鈴薯產業進入了政策性農業保險制度安排之中，農業保險將為甘肅省馬鈴薯種植企業和農戶撐起“保護傘”;第二，馬鈴薯保險也標志著農業保險這種國際通行的農業支持保護政策在內地經過幾年的試點推廣，在農業條件相對比較復雜、發展比較落后的甘肅省進入了一個新的階段:保險品種由能繁母豬、奶牛、玉米等普通種養產品向全省特色優勢產業發展，其覆蓋面上升到了一個新的層次;以保險承擔主體為核心的經營模式也有所創新。