作者：袁暢彥 單位：北京林業(yè)大學

進入新世紀,黨中央、國務院審時度勢,制定了一系列保護森林、發(fā)展林業(yè)的政策,進一步完善了天然林資源保護政策,提出了退耕還林(草)政策,似定了新的《森林資源實施條例》,發(fā)布了《植物新品種保護條例實施細則》(林業(yè)部分)和《國家重點保護野生動植物名錄》,加大了林地保護力度和林木權(quán)屬的確定工作,積極探索深化林業(yè)稅費改革的途徑。這些政策的實施,有力地推動了我國生態(tài)環(huán)境建設,全國累計完成投資946•70×108元,年均治理沙化土地1•92×106hm2,生態(tài)退化趨勢基本得以遏制,人與自然環(huán)境的關(guān)系得到了進一步的和諧。

1生態(tài)政策的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)政策是以可持續(xù)發(fā)展理論為指導,以重點工程建設為主要途徑,以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力,加速人與自然的和諧發(fā)展,加快現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展步伐,縮短在常規(guī)狀態(tài)下恢復和發(fā)展森林資源所需要的時間。為共建共享社會主義和諧社會提供良好的森林資源環(huán)境質(zhì)量支持。

1•1多功能林業(yè)在森林資源經(jīng)營上,實現(xiàn)由單目標經(jīng)營向多目標經(jīng)營的轉(zhuǎn)變,用森林資源的多功能滿足社會對林業(yè)的多需求,這是森林資源的最大優(yōu)勢。只有對森林資源實行多目標經(jīng)營,充分發(fā)揮森林資源的多種生態(tài)產(chǎn)品功能,才能滿足社會對森林資源的多種需求,實現(xiàn)人與自然、環(huán)境的充分和諧,使森林資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益得以全面、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1•2結(jié)構(gòu)林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的指導下,改善林業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理:目前林業(yè)用地中,無林地占22%,疏林地和灌木林地占16%,經(jīng)濟林、竹林、未成林造林地和苗圃地占11%,林分平均郁閉度只有0•54。改善林種結(jié)構(gòu)不合理:用材林面積占47%,限制了森林資源多種功能的發(fā)揮;薪炭林面積占3%,而蓄積量只占1%,難以把大部分森林資源從薪材需求壓力下解放出來。改善林齡結(jié)構(gòu)不合理:中幼林面積占71•12%,可采面積不足全國林分總面積的10%,有近60%的木材采自中、幼齡林,從而嚴重削弱了森林資源的接續(xù)能力。改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理:第一產(chǎn)業(yè)比重達2/3以上,但發(fā)展后勁不足,第二產(chǎn)業(yè)比重不足30%,且過于分散,競爭能力不強,第三產(chǎn)業(yè)起步晚,尚未形成規(guī)模,比重不到4%。在考慮總量平衡的同時,必須大力引導土地利用結(jié)構(gòu)、森林資源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的和諧協(xié)調(diào),盡快扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)[1]。

1•3精準林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的引導下,要實現(xiàn)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的和諧。我國森林資源質(zhì)量不高,林分每hm2蓄積量78•06m3,每hm2林分年生長量3•36m3,成熟人工林每hm2蓄積量71•55m3,只有成熟天然林的41%,制約著實現(xiàn)由采伐天然林為主向以采伐人工林為主的轉(zhuǎn)變[2]。這種局面的形成,主要是因為營林投入少,種苗質(zhì)量差,撫育不及時,管理跟不上,經(jīng)營過于粗放。只有實現(xiàn)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的和諧轉(zhuǎn)變,林業(yè)建設的質(zhì)量和效益才能大幅度提高。

1•4科技林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的支持下,使林業(yè)生產(chǎn)建設的科技含量由低度化向高度化的和諧轉(zhuǎn)變。當前全國林業(yè)良種使用率只有20%,林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有35%,科技進步貢獻率只有27•3%,林業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)處于初級技術(shù)、實用技術(shù)為主的低度化狀態(tài)。林業(yè)快速發(fā)展,必須以林業(yè)科技現(xiàn)代化為標志。

2生態(tài)政策的重點工程

2•1天然林保護工程這是我國投資最大的生態(tài)工程。包括三個層次:全面停止長江上游、黃河中上游地區(qū)天然林采伐;大幅度調(diào)減東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)木材產(chǎn)量;由地方負責保護好其他地區(qū)的天然林。主要解決這些區(qū)域天然林的休養(yǎng)生息和恢復發(fā)展問題。工程計劃調(diào)減木材產(chǎn)量1991萬m3,造林1•9×107hm2,管護森林1•4×108hm2,分流安置富余職工74萬人。

2•2“三北”和長江中下游地區(qū)等重點防護林建設工程這是我國涵蓋面最大的防護林工程,囊括了“三北”、沿海、珠江、準河、太行山、平原地區(qū)和洞庭湖、鄱陽湖、長江中下游等地區(qū)的防護林建設。工程涉及28個省(區(qū)、市)的1696個縣,計劃造林3•4×107hm2,管護森林10•9×107hm2。其中“三北”防護林正按國務院批準的工程總體規(guī)劃編制第四期建設方案,并將第四期工程建設的主要目標確定為防沙治沙。

2•3退耕還林還草工程這是黨中央、國務院針對水土流失日趨加劇作出的一項重大戰(zhàn)略決策。目前已突破原定區(qū)域,成為一項全國性的生態(tài)建設工程,正按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施、先易后難、穩(wěn)步推進的原則,在17個省(區(qū)、市)試點。計劃到2010年控制水土流失面積3•4×107hm2,防風固沙控制面積4•0×107hm2。

2•4環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程這是從北京所處位置特殊性及改善這一地區(qū)生態(tài)的緊迫性出發(fā)實施的重點生態(tài)工程,主要解決首都周邊地區(qū)風沙危害問題,包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古和山西5個省(區(qū)、市)的75個縣,計劃到2010年林草覆蓋率由目前的6•7%提高到21•4%。

2•5野生動植物保護及自然保護區(qū)建設工程這是具有多項戰(zhàn)略意義的生態(tài)和物種保護工程,主要解決物種保護、自然保護、濕地保護等問題。實施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等。2010年前重點實施大熊貓、金絲猴、藏羚、蘭科植物等10個野生動植物拯救工程和森林、荒漠和濕地等30個重點生態(tài)系統(tǒng)保護工程。

2•6重點地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設工程這是增強林業(yè)實力的“希望工程”。這項工程,不但有利于解決我國木材和林產(chǎn)品的供應問題,而且有利于減輕其他地區(qū)森林資源保護的壓力,促進前五項生態(tài)工程建設。

3政策應用評估

我國1999年開始實施退耕還林工程,這項工程涉及30個省(自治區(qū)、直轄市)的1110個縣,國家為此投入巨額資金,工程區(qū)的政府、企業(yè)和農(nóng)戶付出巨大的放棄經(jīng)濟發(fā)展的機會成本,工程的持續(xù)性正在受到工程執(zhí)行效率、資金和糧食發(fā)放的持續(xù)性、自然災害等多種因素的考驗。有關(guān)專家對這項政策進行了評估。

3•1對政策目標的評估

2000年由國家林業(yè)局、計委、財政部共同下發(fā)“關(guān)于2000年長江上游、黃河中上游地區(qū)退耕還林還草試點示范工作的通知”,標志著退耕還林公共政策在我國正式實施。2002年國務院審議通過《退耕還林條例》,使退耕還林完成了公共政策法律化程序。從《通知》到《退耕還林條例》,退耕還林公共政策的基本目標是:長江和黃河上中游等地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)將基本得到恢復;促進農(nóng)民增收和貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富奔小康;促進農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,包括農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快地方經(jīng)濟發(fā)展等;減輕當前我國糧食結(jié)構(gòu)性過剩的損失。國家計委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所馬曉河認為,按照入世承諾,從2001年到2004年,中國糧食進口配額量由163•09萬t增長到2215•6萬t,我國應充分把握當前國內(nèi)糧食供給豐裕的良機,將25°以上坡耕地退下來,發(fā)展牧草等生態(tài)產(chǎn)品,要把政府加大對退耕還林等生態(tài)建設投資作為解決“三農(nóng)”問題的政府三大支農(nóng)政策之一[3]。