作者：董會梅 丁森林 單位：河北農業大學商學院

政策監督是指政策監督主體從一定的制度、法規的依據出發對政策系統的運行包括政策的制定、執行與評估及終結活動進行監督和督促的行為[1]。林業是實現環境與發展相統一的關鍵和紐帶。林業政策的制定對經濟,社會的可持續發展有著及其重要的戰略意義。我國林業政策制定應以政府為中心,多主體共同參與的方式進行[2]。林業政策的有效執行起著保證優化環境和促進發展的雙重作用,是實現可持續發展的重要保證。森林資源監督工作要適應林業發展進入以生態建設為主的新時期的需要,努力實現從生產監督型向生態監督型的轉變,著力構建森林資源監督五大體系[3]。可見,研究如何完善林業政策監督體系顯得尤為重要,并有深遠的意義。

1我國林業政策監督體系

有效的監督是政策得以進行的有效保證,與所有的政策一樣,林業政策同樣需要強有力的監督體系作保證。

1•1我國林業政策的制定

一項政策的制定往往會波及多個利益主體,這些利益主體也往往是明確的,因此他們會自發的成為監督主體以保證自己的利益?！豆舱摺芬粫袑⒄咧贫ㄕ叻譃楣俜胶头枪俜絻纱箢?官方的政策制定者是指那些具有合法權威制定公共政策的人們;非官方的人和組織包括利益團體、政黨和作為個人的公民等[4]。因此,我們可把政策的監督從形式上分為內部官方監督和外部社會監督。我國的現行的林業政策是由政府制定和全國統一執行的林業政策,其制定主體目前還沒有明確的界定?？傮w上看官方是主要制定者,即黨和政府各級林業部門是我國林業政策的制定主體,在林業政策的制定過程中起著決定性的作用。非官方很少參與或沒有真正參與到政策制定過程中。

1•2林業政策監督體系的發展

建國以來我國林業政策的監督體系一直在探索和發展,但這些發展沒有系統化和規范化。1989年我國林業部成立了森林資源監督機構,可以說這是我國林業政策監督體系建設的里程碑。2003年11月,國家林業局在成立14個森林資源監督專員辦事處(專員辦)的基礎上,成立了國家林業局森林資源監督管理辦公室,初步建立了森林資源監督體系,在森林資源管理相關政策的監督上實現了除港澳臺地區外的全覆蓋。截至2005年底,國家先后頒布了60多項森林培育、營造利用、資源監測的技術標準、規程和規范,基本形成了配套的調查監測制度,逐步形成了以國家森林資源連續清查為主體,以專項核(檢)查為補充,以地方森林資源規劃設計調查為輻射的全國森林資源監測體系。2008年1月1日我國正式實施《森林資源監督工作管理辦法》,該辦法對森林資源監督機構的重要地位、機構性質、工作職責、工作方式等進行了明確和規范,為專員辦開展森林資源監督工作提供了行為準則。目前全國各級森林資源監督系統共有監督干部3200多人,已經初步建立起一支森林資源監督隊伍和監督網絡,森林資源監督體系進一步完善。

2林業政策監督體系存在的問題

2•1林業政策監督體系中權力機關有權無力我國林業政策的制定主要是國家制定全國統一執行,中央政府作為最高上級擁有權力,但其與執行的地方基層政府和基層單位空間上距離遠,制定的政策時間上周期長,制定主體雖然站得高,看得遠,但有時難看細看清。所以對執行主體的日常監督就不多,只能看表面翻材料,再則有時下級執行主體把自己隱藏深、捂蓋嚴、外露少,只報喜不報憂,使得上級不知全情實情,導致監督失效。

2•2林業政策監督體系中法治建設尚未完善在我國的法律體系中,我國尚未出臺一部系統地規定政策監督的單行法律法規,法律體系不夠健全。頒布的一些條例雖然細化了各種違法行為的認定,但處理細節沒有說明,具體情形沒有明確。如目前我國根據《中華人民共和國森林法實施條例》和國家有關規定,制定并實施的《森林資源監督工作管理辦法》明確了專員辦擁有對相關林業違法問題提出處理意見和建議的權力,該辦法在一定程度上完善了森林資源監督工作法制建設,但這種對違法違紀行為的處理取決于專員辦的判斷,使處理仍然具有主觀性。另外,監督使用法律手段較少,行政手段較多。在監督工作中對違法違規問題的處理經常受到人為干預,監督工作應付了事,很少對問題追查到底,責任追究不到位,重檢查、輕處理落實,效果不理想。

2•3林業政策監督體系中社會監督缺失我國單主體制定林業政策的現狀導致了社會監督的缺失。目前我國林業政策監督力量主要是體制內的監督力量,即林業部門內部監督,而沒有充分地將社會內部監督力量包容進來。權力集中在少數部門和個人手中會導致監督的失衡,無法調動社會力量參與林業監督和林業發展的積極性,使監督流于形式監督效率下降。

2•4林業政策監督體系中監督方式單一防范功能差長期以來林業政策監督總是當問題積累嚴重時,才對突出問題采取運動式、專項治理的方式進行。如對最終結果檢查多,對全方位監控及林業專向資金使用的跟蹤監督少;專項性檢查多,日常監督少;集中性和非連續性的事后監督檢查多,事前、事中監督少。這就導致很多違規行為形成既成事實后才被發現,給國家和人民的利益造成不可挽回的損失。

3完善我國林業政策監督體系建設的對策思考

3•1林業政策制定過程多元化

自20世紀70年代以來,世界范圍內的林業政策都發生了重大轉變,即由政府制定和全國統一執行的林業政策轉向鼓勵社會公眾,尤其是鄉村社區參與制定和執行林業政策。同時,政府的治理范式強調社會治理中政府與其他治理主體之間的伙伴關系和協同作用[2]。這種轉變能極大調動社會公眾的監督意識和積極性。目前我國的林業政策目標提出了對社會公眾福利的追求,但林業政策的制定、執行與監督、評估過程依然缺少社會公眾的有效參與,從而導致我國林業政策有效性的下降和監督體系的不完善。《我國林業政策過程》一書中指出我國應實行多主體林業政策制定過程,并強調了多政策主體間地位平等,書中給出了多主體林業政策制定過程中林業主體間關系(見圖1[2])。但基于我國實際,政府作為政策中心,政府與其他政策主體間很難達到絕對平等。因此,我國林業政策過程應發展為以體制內(官方)政府為主、體制外(非官方)多主體為輔共同參與制定的林業政策過程(見圖2)。

3•2林業政策監督法制化體系建設

(1)制定相關法律要在劃清各機關等監督主體的職責的基礎上,盡快制定和頒布政策監督方面的單行法律法規,從法律上確定監督的地位,增強監督在社會主義市場經濟執法監督體系中的地位。通過法律程序明確監督機構的職權、責任、監督程序、監督方法、當事人的權利義務、違反法律責任等方面的問題,同時制訂監督各環節的行政法規及其實施細則,為堅持依法行政、提高監督工作的權威性和嚴肅性創造良好的法制條件,從根本上解決執法的隨意性,真正把政策監督活動納入法制化的軌道,建立健全比較系統完整的林業政策監督法律體系。2)完善執法部門執法各級執法部門應與紀檢監察和公安司法部門保持密切聯系,建立健全聯合辦案制度,嚴格執行責任追究制,首問責任制。抓好各類林政案件的督查督辦,做好案件查處結果的跟蹤監督,對違法犯罪責任人處理要切實做到有法必依,執法必嚴,違法必究充分發揮處罰措施的震懾作用和監督的預防功能。另外要建立強有力的執法隊伍,如森林資源監督管理辦公室應當加強對森林資源監督專員辦的思想、業務、作風和廉政建設,嚴格考核工作實績,檢查內部管理制度和崗位責任制度落實情況。