作者：易要兵 洪名勇 單位：貴州大學(xué)管理學(xué)院 貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

中華人民共和國建立以來,森林資源經(jīng)歷了多次由政策引起的變動。特別是20世紀(jì)80年代初,土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始在農(nóng)村實(shí)行以來,集體的農(nóng)產(chǎn)品種類和數(shù)量逐漸減少,農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格有所提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于廣大農(nóng)民獲得了經(jīng)營自主權(quán)而取得了令人鼓舞的績效。于是,中央?yún)⒄崭爻邪?zé)任制辦法,實(shí)施了林地使用權(quán)制度的變革,宜林荒山,宜地和小片的林地由集體經(jīng)營劃分到單個(gè)農(nóng)戶作為“自留山”,其余則當(dāng)作“責(zé)任山”,通過合同形式將管理權(quán)分給各家各戶,或者幾戶聯(lián)合的小組,而林木和林地的所有權(quán)仍歸集體。個(gè)人有可能成為森林資源的主體,但在其實(shí)施過程中,越來越多的森林主體卻在埋怨這種林業(yè)政策,這從某些方面反映出我國林業(yè)政策存在的問題。現(xiàn)以貴州省余慶縣關(guān)興鎮(zhèn)炮木灣林場為例說明林業(yè)政策存在的問題。

1炮木灣的歷史與現(xiàn)狀

炮木灣林場面積33.3hm2,在被承包之前(1985年)荒地面積約16•7hm2,殘林約3.3hm2,疏林約6•7hm2,灌林約6.7hm2。1983~1985年,中央下放“兩山”責(zé)任制度后,這片林場因?yàn)樘幱谏巾?且已受到嚴(yán)重破壞,生產(chǎn)隊(duì)未將其劃分為個(gè)人的自留山,而是承包給了7位農(nóng)民,承包期限為20年,承包費(fèi)用為5000元(分期分批交納,簽合同時(shí)交1000元;1995年前交1000元;1995~2000年交3000元)。承包期限內(nèi)承包人可對“林場內(nèi)直徑10cm以上的樹木自由處理,如在期限內(nèi)承包人不想再承包時(shí)可折價(jià)處理轉(zhuǎn)讓別人,承包人自負(fù)盈虧”。承包期間,7位農(nóng)民曾向縣林業(yè)局貸款2次用以購買樹種、防治蟲害、造林等,且輪流培育、管理這片林場。在管理期間,承包人曾一度居住在林場內(nèi),盡心盡力地維護(hù)這片林場,在承包期限末,該林場擁有多種樹種,直徑10cm以上的樹木過半。2005年初,炮木灣的承包期已滿,可是承包人卻不能采伐自己的樹木。因?yàn)榘凑债?dāng)時(shí)《貴州省森林管理?xiàng)l例》的規(guī)定,個(gè)人采伐樹木,必須辦理采伐許可證,按照國家有關(guān)林業(yè)法規(guī)和政策,樹木的采伐審批程序嚴(yán)格。也就是說,雖然當(dāng)年合同上寫明了利益所得的條款,但是能不能得到錢,要由縣林業(yè)局有關(guān)政策說了算。事實(shí)上,采伐基本上已成為不可能。于是,7位承包人要求生產(chǎn)隊(duì)折價(jià)處理,但生產(chǎn)隊(duì)早已名存實(shí)亡。其多次要求縣林業(yè)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站等折價(jià)處理,但都未果。如今,承包人舍棄了這片林場,對其不再管理。于是,炮木灣林場內(nèi)亂砍亂伐,偷竊現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,有些地方已成片地被偷竊。目前該林場不但仍遭破壞,而且更為嚴(yán)重的是那里的人都不愿意承包、管理這片林場。

2政府林業(yè)政策分析

承包人當(dāng)時(shí)與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門簽訂的合同,林子誰造誰用。但是,林業(yè)部門制定的政策,隨著時(shí)間的變化而前后矛盾。7位承包人辛苦了20年,想砍伐其中的一些林木以換取經(jīng)濟(jì)上的收益,可以說是天經(jīng)地義。而國家出于對生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的長遠(yuǎn)考慮,限制承包人無計(jì)劃的采伐林木也無可厚非。那么,按照協(xié)議,承包人應(yīng)當(dāng)獲得的利益又該由誰來支付?可見,問題的焦點(diǎn)在于政府的林業(yè)政策。由于政策和制度的限制,既導(dǎo)致農(nóng)民的個(gè)體收益與社會收益的沖突,又導(dǎo)致農(nóng)民護(hù)林造林的生產(chǎn)積極性嚴(yán)重受挫。如果從制度主義的視角來看,林業(yè)政策可以納入制度的范疇,是處理人們與林業(yè)發(fā)展之間關(guān)系的一種制度安排。就制度而言,在諾斯[1]看來,制度是指以憲法、法律、法規(guī)為基本內(nèi)容的正式規(guī)則和以習(xí)俗、傳統(tǒng)、習(xí)慣等形式存在的非正式規(guī)則交錯(cuò)構(gòu)成的一整套規(guī)則體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。也即是說,諾斯是從廣義上來界定制度的。而本文中所講制度是指正式的規(guī)則及其實(shí)施機(jī)制。就制度的功用而言,正如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派所指出的,制度是一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會變遷的關(guān)鍵,制度在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。因此,在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中,我們需要認(rèn)真關(guān)注制度問題,需要從制度的視角反思問題的根源。在這種意義上,林業(yè)政策作為一種制度安排,它在林業(yè)發(fā)展中也必起著重要的作用。炮木灣林場的現(xiàn)狀告訴我們,作為制度安排的林業(yè)政策,由于國家林業(yè)政策的變動而未考慮承包人的利益,也未采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施導(dǎo)致承包人的苦悶和不滿,從而導(dǎo)致林業(yè)發(fā)展過程中個(gè)人利益和國家利益之間的沖突。可見,林業(yè)政策的不當(dāng)導(dǎo)致林業(yè)發(fā)展中的利益沖突問題,這不利于林業(yè)的發(fā)展。羅伯特•里佩托[2]曾經(jīng)深刻地指出:“政府原則上承擔(dān)保護(hù)和很好利用資源的責(zé)任,卻因?qū)嵭绣e(cuò)誤政策反而加劇了森林的消失”。

2.1我國林業(yè)政策存在的主要問題

炮木灣林場的問題折射出林業(yè)政策存在的一系列問題。其主要表現(xiàn)為林業(yè)政策制定過程、執(zhí)行過程以及監(jiān)督、評估過程中存在的具體問題。就我國林業(yè)政策過程的整體而言,其存在的主要問題可以歸結(jié)為兩個(gè)層次:一是利益沖突;二是單主體林業(yè)政策過程。利益沖突是我國林業(yè)政策存在的較為表層的問題,是利益主體之間的沖突問題。單主體的林業(yè)政策過程則是我國林業(yè)政策過程存在的深層次問題,其在根本上導(dǎo)致了林業(yè)發(fā)展中的利益沖突現(xiàn)象和林業(yè)政策有效性的降低。

2.1.1林業(yè)政策過程中的利益沖突

“林業(yè)一切問題的核心都是人類和民族的長遠(yuǎn)利益同眼前利益的沖突,社會整體利益同某些集團(tuán)和個(gè)人利益的沖突。……正確認(rèn)識林業(yè)的利益和利益分配關(guān)系、利益群體和利益矛盾,建立合理的利益結(jié)構(gòu)和利益分配制度,是研究和處理林業(yè)社會問題的基礎(chǔ)”[3]。“利益不僅僅作為一種個(gè)人的東西或眾人的普遍東西存在于觀念之中,而且首先是作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中”[4],“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益相關(guān)”[5]。在這種意義上,利益分析方法是從利益的角度,通過社會現(xiàn)象把握其本質(zhì)和根源,透過各種社會主體的行為把握其動因的方法。是分析現(xiàn)象、把握事物本質(zhì)的重要工具。利益分析方法在社會領(lǐng)域和人類歷史長河中具有普遍的適用性和有效性。在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的今天,市場經(jīng)濟(jì)正在穩(wěn)健發(fā)展,對利益的合法追求已被社會廣泛認(rèn)可。這種情況下,林業(yè)政策的制定就必須充分考慮各林業(yè)主體的利益。從總體上看,我國林業(yè)政策過程中的利益主體可以分為兩大類:國家主體和社會主體。國家利益主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門和國有林業(yè)企事業(yè)單位等;社會林業(yè)主體包括私人、社區(qū)、第三部門等。從利益分析方法來看,這些主體參與林業(yè)政策過程,從根本上講,都是出于一定的利益。

2.1.1.1國家利益

作為國家主體其利益從整體上代表著社會的公共利益(不論及其部門利益)。公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益,即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利[6]。可見,公共利益具有普適性的特征,是廣大社會公眾共享的利益形式。就公共利益的增進(jìn)者和維護(hù)者而言,國家各級政府是具體的執(zhí)行者。按照社會契約論的觀點(diǎn),政府是社會公眾的代表,其職責(zé)在于增進(jìn)和維護(hù)社會的公共利益。政府主要通過提供公共產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)增進(jìn)和維護(hù)社會的公共利益這一職能。針對林業(yè)發(fā)展,我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品。因?yàn)?我國森林資源為全體社會公眾提供著清新的空氣、清潔的水源和豐富的林產(chǎn)品,并且從根本上改善了環(huán)境質(zhì)量。因此,從生態(tài)效益的角度出發(fā),我國的森林資源是全國性的公共產(chǎn)品,中央政府肩負(fù)著保護(hù)和發(fā)展森林資源的職責(zé),這屬于社會公共利益的范疇。如果從局部地區(qū)來看,地方的森林資源是地方性的公共產(chǎn)品,對地方環(huán)境質(zhì)量的改善起著重要作用。因此,國家主體包括國家各級林業(yè)行政管理部門和國有林場等的首要使命是通過保護(hù)和發(fā)展我國的森林資源,來服務(wù)于社會的公共利益。比如國有林場,其主要職責(zé)是擴(kuò)大國有森林面積、保護(hù)現(xiàn)有森林資源,最大限度地發(fā)揮森林的生態(tài)效益,為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展服務(wù),不以營利為目的。