作者：胡運宏 賀俊杰 單位：南京林業大學 浙江理工大學馬克思主義學院

林業是生態建設的主體，是重要的公益事業，又是重要的基礎產業，肩負著優化生態和促進發展的雙重使命，在國民經濟和社會可持續發展中具有不可替代的作用。1949年以來，黨和政府先后出臺了一系列政策，有力地推動了我國林業的發展。回顧我國林業政策的演變歷程，闡述其變化的原因，分析其利弊得失，可為現代生態林業建設提供有益的鑒戒。歷史上我國是一個多林的國家，經過長期戰亂、火災、過度墾伐后，森林資源日趨減少，導致中華人民共和國成立之初林業基礎非常薄弱。建國后，黨和政府出臺了一系列政策措施，旨在推動林業的建設和發展。回顧歷史，新中國林業發展大致可以分為3個階段:1949—1978年為第一階段，1979—1997年為第二階段，1998年至今為第三個階段。

一、林業建設的起步與徘徊階段

建國初期至十一屆三中全會，是我國林業發展的第一階段。這一階段黨和政府針對林業建設方針、森林權屬界定、保護森林資源、防止森林火災、禁止亂墾濫伐等問題先后出臺了一系列政策，這一階段又可分為建設起步和徘徊停滯兩個時期。

(1)建設起步時期(1949—1958)。1949年中國人民政治協商會議做出了“保護森林，并有計劃地發展林業”的規定。1950年黨和政府提出了“普遍護林，重點造林，合理采伐和合理利用”的建設總方針。1964年為進一步完善這一方針，提出要“以營林為基礎，采育結合，造管并舉，綜合利用，多種經營”。林業建設總方針的提出與完善，對保護發展、開發利用森林資源發揮了重要的指導作用。建國前，我國山林權絕大多數為私有，山林可以自由買賣。1950年通過的《中華人民共和國土地改革法》，對山林權屬問題做出了界定，確立了國有林和農民個體所有林。1949年中國人民政治協商會議做出了“保護森林，并有計劃地發展林業”的規定。1950年第一次全國林業業務會議決定“護林者獎，毀林者罰”，各地政府積極組織群眾成立護林組織，訂立護林公約，保護森林，禁止亂砍濫伐。同年，政務院還頒布了《關于全國林業工作的指示》，指出林業工作的方針和任務是以普遍護林為主，嚴格禁止一切破壞森林的行為，在風沙水旱災害嚴重地區發動群眾有計劃地造林。1958年4月，中共中央、國務院發出了《關于在全國大規模造林的指示》，同月，中共中央、國務院發出了《關于加強護林防火工作的緊急指示》等。林業建設總方針的確立與完善、森林權屬界定、保護森林資源政策的出臺與實施，有助于保護森林資源，推動了我國林業的發展。據相關統計資料，1949年前后，全國森林覆蓋率僅為8.6%。1950─1962年主要林區的森林資源調查顯示，全國森林覆蓋率為11.81%［1］。森林覆蓋率有了較快的增長。

(2)徘徊停滯時期(1958—1978)。這一時期，黨和政府為推動林業的健康發展，曾出臺過一些正確的政策，如1958年9月，中共中央下發了《關于采集植物種子綠化沙漠的指示》;1961年6月，中共中央作出《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定(試行草案)》;1963年5月，國務院頒布了《森林保護條例》(這是建國以后制定的第一個有關森林保護工作的最全面的法規);1967年9月，中共中央、國務院、中央軍委、中央文革小組聯合下發了《關于加強山林保護管理，制止破壞山林、樹木的通知》等。這些政策措施，都有利于森林資源的保護和合理開發。但就總體而言，這一階段我國林業建設歷經曲折。全國范圍內出現了毀林種糧的現象，森林資源遭到了嚴重的破壞，水土流失嚴重，生態環境問題迅速凸顯。1973─1976年，我國開展了第一次全國森林資源清查工作，結果顯示，當時森林面積約121.9萬km2，森林覆蓋率為12.7%。1977—1981年第二次全國森林資源清查，我國森林面積為115.3萬km2，森林覆蓋率降至12.0%［1］，指標較第一次清查時有所下降。

十一屆三中全會前，黨和政府為推動林業發展出臺了一系列政策，就政策的實施效果來看，情況并不理想，林業建設一度停滯，甚至倒退。這與以下幾點因素密切相關:一，林業建設缺乏有利的社會環境。1958—1978年間，我國先后經歷了“大躍進”、人民公社化運動、三年自然災害和“文化大革命”。黨和政府在思想和認識方面出現了偏差，左傾思想盛行。在急于求成思想指引下，全國人民“向自然界開戰”、“以糧為綱”，全國范圍內出現了大規模的毀林種糧現象，這一時期森林資源的利用和開發，嚴重背離了林業可持續發展的要求。盡管20世紀60年代，黨和政府采取了一些補救措施，如制止亂砍濫伐、恢復林業經濟正常秩序等，但“文革”爆發后，“以糧為綱”的政策再度推行，林業建設依然艱難。二，以木材生產為中心的林業經營實踐。受傳統林業經營思想的影響，在林業經營實踐中，“不管是森工企業，還是營林部門，特別是森工企業，實際上執行了一條以原木生產為中心的經營方針”［2］。森林僅被作為一種經濟資源，林業建設的首要任務被定位為生產木材。隨著國民經濟的恢復、發展，社會各條戰線對木材等林產品的需求不斷加大，木材年產量逐年增長，從1949年的567.0萬m3，到1980年的3507.8萬m3［3］，增長了6倍多。超指標采伐、超期采伐，甚至亂砍濫伐，給林業發展帶來了嚴重危害。三，取之于林多，用之于林少，森林保護不到位。由于對森林保護和營造的重要性認識不足，林業建設的正確思想、方針、政策沒能得到有效落實，如林業建設“以營林為基礎”，沒能得到有效的貫徹。重砍伐，輕營造，“年年植樹不見樹，歲歲造林難成林”。據相關資料顯示，從建國至十一屆三中全會前，我國每年平均造林315萬hm2，累計造林超過9000萬hm2，但成林面積卻只有2800萬hm2，保存率不到1/3［4］。

二、加強森林保護、強調可持續發展階段

從20世紀70年代末到90年代后期，即從改革開放之初到20世紀末期，是林業發展的第二階段。大力植樹造林、加強森林保護、強調可持續發展，成為這一時期黨和政府林業政策措施的重點。這一階段又可分為3個時期。

(1)恢復發展時期(1978—1983)。十一屆三中全會以后，伴隨著黨和國家工作重點轉移，林業建設步入正常軌道。黨和政府就植樹造林問題，相繼出臺了一些政策，如《全國人大常委會關于植樹節的決議》(1979)、《關于大力開展植樹造林綠化祖國的通知》(1979)、《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》(1979)、《中共中央國務院關于大力開展植樹造林的指示》(1980)、《中共中央國務院關于保護森林發展林業若干問題的決定》(1981)等。由于歷史欠賬太多，以上政策的出臺、實施，沒能遏制住我國生態失衡的局面。1981年七八月，我國四川、陜西等省先后發生了歷史上罕見的特大洪水災害。長江、黃河上游連降暴雨，造成洪水爆發、山體崩塌，給人民群眾生命財產和國家經濟建設造成巨大損失。專家學者以大量的數據和事實論證了森林植被遭到破壞、生態失去平衡是造成這次洪災的主要原因。嚴峻的生態形勢，使黨和政府對森林生態效益的重要性的認識不斷提升。鄧小平對當時國務院副總理萬里說:“最近發生的洪災涉及到林業問題，涉及到森林的過量砍伐。看來寧可進口一點木材，也要少砍一點樹。”［5］同時，他還建議全國人大通過議案，規定凡是有勞動能力的中華人民共和國公民每人每年都要種3至5棵樹，包栽包活，多者受獎，無故不履行此項義務者受罰。這一建議得到了黨和國家其他領導人的認同。1981年12月13日，第五屆全國人大第四次會議審議并通過了《關于開展全民義務植樹的決議》，從此，植樹造林成為我國公民應盡的義務。在黨和政府的領導下，全國人民掀起植樹造林運動高潮，展開了一場規模浩大的生態建設運動。為了改變我國西北、華北、東北地區風沙危害和水土流失，減緩日益加速的荒漠化進程，黨和政府決定在西北、華北北部、東北西部綿延4480km的風沙線上，實施“三北”防護林體系建設工程。1986年后又陸續開展了綠化太行山、沿海防護林、長江中上游防護林、平原綠化、黃河中游防護林等生態工程。全民義務植樹和大型生態工程的上馬，體現出黨和國家對生態建設的重視程度日益加強。