作者：張開福 楊定文 單位：湖南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計 古丈縣林業(yè)局

隨著我國林業(yè)體制改革的深入和對外交流與合作的日益增加,國際資本參與我國的林業(yè)發(fā)展項目快速增長,并以其新穎的特點和管理理念影響著我國傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營模式,對我國林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展起到重要的促進作用。

1湖南中外合作林業(yè)項目概況

長期以來,由于受計劃經(jīng)濟的影響,湖南省林業(yè)建設(shè)投資主體全部由國家承擔,這在一定時期內(nèi)促進了湖南林業(yè)的發(fā)展。近年來,隨著林業(yè)經(jīng)濟體制改革的深入,湖南省林業(yè)生產(chǎn)形式和格局發(fā)生了較大變革,投資主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢,雖然仍以國家投資為主,但社會辦林業(yè)、非公有制林業(yè)和國際資本參與林業(yè)發(fā)展的項目快速增長,如世界銀行貸款造林項目和中德合作造林項目等。

1.1世界銀行貸款造林項目

世界銀行貸款造林項目是湖南省最早的中外合作造林項目之一。自1990年起,湖南省“世行貸款國家造林項目”“森林資源發(fā)展保護項目”“貧困地區(qū)林業(yè)發(fā)展項目”“林業(yè)持續(xù)發(fā)展項目”相繼啟動,項目遍及全省14個市(州)84個縣(市區(qū))。到2003年7月,全省累計完成項目總投資7.14億元,其中世行貸款4.01億元,湖南省配套資金3.13億元;完成人工造林23.47萬hm2。

1.2中德合作造林項目

中國與德國(以下簡稱中德)合作洞庭湖生態(tài)造林項目(第1期)是湖南省利用外資發(fā)展林業(yè)的一重大項目。項目區(qū)位于長江中游的環(huán)洞庭湖地區(qū),在岳陽市的岳陽、臨湘、華容,益陽市的南縣,常德市的安鄉(xiāng)、澧縣、津市等8縣(市區(qū)),于1998年啟動實施。計劃總投資1700萬馬克(按當時匯率折合人民幣10149萬元),其中德方援款1139萬馬克,我國配套資金3349萬元人民幣;造林總規(guī)模3.6萬hm2。截至2003年7月,項目造林規(guī)模和投資規(guī)模已基本按項目計劃完成,效果顯著。中德合作小農(nóng)戶造林項目(第2期)已于2003年7月由中國財政部和德國KFW銀行各自代表政府在柏林簽訂了項目協(xié)議。項目造林規(guī)模為3.1萬hm2,總投資1500萬歐元(折合人民幣12750萬元),其中,德國政府援款750萬歐元(折合人民幣6375萬元),我國配套資金6375萬元人民幣。2003—2011年在湖南省張家界市的永定區(qū)、慈利縣和湘西土家族苗族自治州的古丈縣、龍山縣實施。

2中外合作林業(yè)項目的特點

中外合作林業(yè)項目以其全新的經(jīng)營管理理念和管理模式,打破了湖南傳統(tǒng)的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式,給湖南林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)注入了強大的活力,為湖南林業(yè)建設(shè)提供了良好的示范和借鑒作用。與我國傳統(tǒng)林業(yè)相比,中外合作林業(yè)項目具有以下特點。

2.1發(fā)展目標的多樣性

發(fā)展目標是項目實施的宗旨。運用生態(tài)學原理和系統(tǒng)工程方法,把發(fā)展林業(yè)與農(nóng)林科技、農(nóng)村經(jīng)濟和區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟相結(jié)合,不斷提高林木生長量和林地生產(chǎn)力,改善環(huán)境,提高群眾生產(chǎn)管理技能和生活水平,促進社會經(jīng)濟的全面進步和發(fā)展,是項目建設(shè)必須考慮的首要問題。一般來說,外資合作項目的發(fā)展目標都不是單一的,而是綜合性和多元性的,發(fā)展目標各有側(cè)重,平衡發(fā)展。過去我國傳統(tǒng)的林業(yè)經(jīng)營,追求單一的發(fā)展目標,采用全墾整地,造成水土流失,而大面積營造純林,則易導致森林病蟲害等自然災害頻繁發(fā)生,生物多樣性下降,生態(tài)環(huán)境沒有得到有效改善和治理。從湖南中外合作造林項目的實施可以看出,對發(fā)展目標的多樣性進行綜合平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,林業(yè)的三大效益(即經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益)從項目區(qū)的選擇、整地方式、樹種配置、管理措施等方面得到了充分體現(xiàn)。首先,對項目區(qū)的選擇有著嚴格的要求。以經(jīng)濟效益為主要發(fā)展目標的商品林造林項目,一般選擇在交通方便、立地條件好的地類,有利于資源優(yōu)化組合和管理,以達到經(jīng)濟效益最大化;以生態(tài)效益為主要發(fā)展目標的生態(tài)造林項目,則選擇在生態(tài)脆弱、自然災害頻繁、水土流失較嚴重的地區(qū),以改善生態(tài)為主,并根據(jù)項目區(qū)立地條件和經(jīng)營目的,制定相應的技術(shù)和經(jīng)營管理措施來加以確保。如世界銀行貸款造林項目,其主要目標是發(fā)展經(jīng)濟,通過造林地和速生樹種的選擇,采取集約經(jīng)營,加速森林資源培育和保護,提高林木生長量和林地生產(chǎn)力,緩解木材供求矛盾和林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供求矛盾;同時,項目對環(huán)境保護和發(fā)展也提出了明確要求,按照有關(guān)環(huán)保規(guī)程進行施工。生態(tài)造林項目如中德合作造林項目,側(cè)重點是環(huán)境發(fā)展目標,通過整地方式的改變(即嚴禁煉山和全墾整地,采用穴墾整地,保留植被帶),合理配置樹種,營造混交林等,調(diào)整林種、樹種結(jié)構(gòu),提高森林的整體防護效益,實現(xiàn)項目區(qū)生態(tài)逐步治理和改善,以及生物多樣性保護和發(fā)展,同時也兼顧經(jīng)濟效益。通過項目的實施,群眾的投勞,可以增加項目區(qū)群眾的勞動收入,提高群眾的生活水平,體現(xiàn)了項目的經(jīng)濟發(fā)展目標。而社會發(fā)展目標是中外合作造林項目共同關(guān)心的一項極其重要的發(fā)展目標,從某種意義上講更為重要,通過項目的實施,群眾的廣泛參與和民主化管理,不斷提高項目區(qū)群眾的市場意識、民主意識和法制意識,提高農(nóng)民自主經(jīng)營和自我發(fā)展能力,從而促進項目區(qū)社會經(jīng)濟的全面進步和發(fā)展。

2.2參與式

參與式管理是中外合作造林項目的顯著特點。群眾是項目的直接實施者,如何調(diào)動群眾的積極性,是項目建設(shè)成敗的關(guān)鍵。只有群眾的積極參與,項目的實施宗旨、理念和技術(shù)措施才能被群眾理解、接受和貫徹落實。過去,我國一些項目,群眾都是被動參與,對項目不理解,同時,其利益也沒有得到很好地體現(xiàn),必然導致項目實施難度大,管理措施不到位,技術(shù)措施跟不上,預期目的難以達到。因此,加強對項目區(qū)群眾有關(guān)項目知識和技能培訓顯得尤為重要,可以使群眾逐步更新轉(zhuǎn)變觀念,提高參與意識;在實施過程中不斷增強和發(fā)揮群眾在項目建設(shè)中的主觀能動作用。湖南中德合作造林項目充分尊重群眾的民主參與和管理,群眾在規(guī)劃、樹種選擇中賦予了充分而廣泛的參與和決策權(quán),在經(jīng)營管理和受益方面也享有充分的權(quán)利。如中德合作造林項目是實行開放式的造林管理模型,根據(jù)項目區(qū)氣候、土壤等立地條件確定造林樹種,群眾可以根據(jù)意愿從中自主選擇。從而使項目的科學性和可操作性有較大地提高,民主意識得到充分調(diào)動和發(fā)揮,增強了群眾的市場風險意識,自主經(jīng)營和自我發(fā)展能力有了顯著提高。

2.3報賬制

報賬制是中外合作造林項目的又一個重要特點,是項目實施和管理的重要手段。報賬制是按照工程項目建設(shè)程序,由項目建設(shè)方進行施工,而施工有關(guān)費用支出全部先由建設(shè)方籌措墊付,經(jīng)湖南省和德國方項目監(jiān)測咨詢專家及工程技術(shù)人員驗收核實,質(zhì)量合格,才能納入報賬付款。這樣可強化資金管理,規(guī)范資金運作,實現(xiàn)資金管理與工程質(zhì)量管理同步,并形成一種相互監(jiān)督、相互制約的機制,共同服務于項目建設(shè)。這就要求在項目中根據(jù)工程計劃和資金計劃,以及驗收的造林合格面積合理支出資金;按照項目執(zhí)行協(xié)議及時支出資金,并在時間和資金使用上做到有效銜接,盡量減少資金閑置,發(fā)揮資金最大使用效益;要強化風險意識,在苗木購置、勞務支出上嚴格按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,避免盲目、無效支出和重復投入;認真組織報賬,減少資金占用成本。同時,接受同級財政部門和審計部門的跟蹤調(diào)查和審計,確保項目資金專款專用和項目的順利完成。