作者：李曉亮 牛海鵬 張平淡 單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院 中國人民大學(xué)商學(xué)院 北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已逐步成為我國環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度，而對(duì)我國環(huán)境問題產(chǎn)生原因理論上更深入的認(rèn)識(shí)以及我國新時(shí)期、新階段面臨的國內(nèi)國外新問題，一方面越發(fā)凸顯了作為連接環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策、全面協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的切入點(diǎn)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要作用，另一方面也給環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究制定提出了新任務(wù)、新要求。

中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策理論研究與實(shí)踐

“直接管制”類環(huán)境政策的管理實(shí)踐困境催生環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策由社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的純經(jīng)濟(jì)性和行為的無約束性所導(dǎo)致的外部不經(jīng)濟(jì)性，是環(huán)境問題形成的理論根源。同時(shí)，由于自然環(huán)境具有典型公共物品的性質(zhì)，因此“直接控制制度”從一開始就成為環(huán)境管理的主要方法。我國目前已形成的以“三同時(shí)”等8項(xiàng)制度為框架的環(huán)境管理制度和政策體系，就大部分屬于行政管理手段（表1）。

我國長期主要依賴行政手段控制環(huán)境污染，實(shí)踐證明，采取行政命令手段在短期內(nèi)可能能夠獲得較大的環(huán)境效益，但也逐步意識(shí)到，直接控制制度的社會(huì)成本過高，在有些領(lǐng)域的作用十分有限，甚至可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，政策制定者開始重點(diǎn)研究和運(yùn)用成本更低、更有效、不阻礙甚至能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度——環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。對(duì)環(huán)境問題成因更深入的理論認(rèn)識(shí)，使環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究和實(shí)踐越發(fā)受到重視除去極少的純粹由自然效應(yīng)和自然災(zāi)害所導(dǎo)致的環(huán)境污染事件外，絕大部分環(huán)境污染都是由于人類的各種行為所造成的，而人類行為歸根結(jié)底可以分為兩類，即生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為，為此，七次環(huán)保大會(huì)明確指出“環(huán)境問題本質(zhì)上是發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)模式問題”，具體來講，粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致我國單位產(chǎn)出的資源能效消耗遠(yuǎn)高于先進(jìn)國家，重投資貿(mào)易輕消費(fèi)的不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使我國污染形勢(shì)復(fù)雜、污染事故多發(fā)、污染留在國內(nèi)、產(chǎn)品出口國外現(xiàn)象嚴(yán)重，無節(jié)制、不公平的消費(fèi)模式極大地加速了資源和環(huán)境的耗竭速度，因而，新時(shí)期環(huán)境政策的制定應(yīng)圍繞“優(yōu)化生產(chǎn)方式、引導(dǎo)消費(fèi)模式”這一核心要求展開，而能夠基于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、再生產(chǎn)全流程制定相關(guān)措施，統(tǒng)籌兼顧投資、出口、消費(fèi)三方面的發(fā)展與保護(hù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就受到了更多的重視和應(yīng)用。

新時(shí)期、新階段的新問題及外部新挑戰(zhàn)對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策提出新任務(wù)、新要求

一是我國現(xiàn)有的資源環(huán)境壓力巨大，由于資源匱乏、環(huán)境脆弱、人口眾多、經(jīng)濟(jì)增長方式粗放、環(huán)境監(jiān)管滯后等歷史和現(xiàn)實(shí)原因，導(dǎo)致我國當(dāng)前所面臨的資源環(huán)境問題比任何國家都要突出；

二是發(fā)展的新階段可能帶來新的資源環(huán)境問題，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已接近5000美元，進(jìn)入中等偏上收入國家行列，前一時(shí)期快速發(fā)展中積聚的各種矛盾可能集中爆發(fā)，加之該階段我國發(fā)展將面臨后工業(yè)化等一系列新特征，使得我國可能面臨新的資源環(huán)境問題；

三是國際形勢(shì)的變化對(duì)我國解決資源環(huán)境問題提出了新挑戰(zhàn)，當(dāng)下發(fā)達(dá)國家可能集體遭遇“失去的十年”，房地產(chǎn)泡沫破滅、資產(chǎn)價(jià)格下跌、失業(yè)率高企、消費(fèi)低迷等現(xiàn)象同時(shí)出現(xiàn)，在金融領(lǐng)域去杠桿化并重啟國內(nèi)制造業(yè)，國際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變化，同時(shí)，以我國限制9種原材料出口案敗訴為標(biāo)志的資源環(huán)境領(lǐng)域的貿(mào)易爭端有進(jìn)一步加大的趨勢(shì)，極大地壓縮了我國一直以來倚重的通過貿(mào)易限制保護(hù)資源、倒逼環(huán)保升級(jí)的政策空間，國際貿(mào)易形勢(shì)發(fā)生重大變化。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究應(yīng)用仍存諸多問題

一是對(duì)環(huán)保的促進(jìn)作用還有限，“十一五”時(shí)期，以污水處理收費(fèi)政策、脫硫電價(jià)補(bǔ)貼等為代表的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)促進(jìn)化學(xué)需氧量和二氧化硫減排起到了重大作用，但是除對(duì)大規(guī)模污染源（如火電廠和污水處理廠）外，將環(huán)境成本內(nèi)部化的工作整體進(jìn)展緩慢，市場(chǎng)機(jī)制在污染防治、生態(tài)保護(hù)和資源配置中的作用沒有得到充分發(fā)揮，企業(yè)節(jié)能減排的內(nèi)生性動(dòng)力仍然不足；

二是以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策種類少、作用小，綠色貿(mào)易、綠色金融、綠色信貸等能夠有效促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)力跨越式發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策受重視不夠、研究不深、實(shí)踐不廣，目前上述政策的應(yīng)用基本僅停留在通過限制落后來倒逼污染治理和環(huán)保升級(jí)上，而對(duì)能夠通過環(huán)保優(yōu)化發(fā)展的鼓勵(lì)先導(dǎo)類的貿(mào)易、信貸和金融的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究和應(yīng)用的還非常少；

三是對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策政策效益的評(píng)估尚待深入，區(qū)別于傳統(tǒng)的直接管制類政策，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的作用對(duì)象界限不清晰、作用機(jī)理復(fù)雜、政策協(xié)同運(yùn)用多，導(dǎo)致其政策效益較難評(píng)估，具體體現(xiàn)在，首先，缺乏對(duì)部分環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境效益的評(píng)估，比如綠色信貸政策，對(duì)其效果的評(píng)述僅局限于“4萬余條環(huán)境違法信息、7000余條項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批驗(yàn)收信息進(jìn)入銀行征信管理系統(tǒng)”。其次，缺乏對(duì)大部分環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估，各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策減少了多少污染、減少了多少資源消耗等資源環(huán)境效益，相對(duì)來說較好估算，但是，其具體減輕了多少環(huán)境代價(jià)、取得了多少的經(jīng)濟(jì)效益、相對(duì)備選的直接管制類政策的成本效益究竟如何，研究較少。

再次，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策效益的定量化評(píng)估，整體上進(jìn)展緩慢。新時(shí)期環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的體系在認(rèn)清國情、妥處世情的基礎(chǔ)上，七次環(huán)保大會(huì)制定了“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的總基調(diào)，提出了“積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路”的總要求，指導(dǎo)“十二五”時(shí)期環(huán)保工作的開展。七次環(huán)保大會(huì)為新時(shí)期、新形勢(shì)下的環(huán)保工作提出了更高的要求，同時(shí)也為連接環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策、全面協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究制定，賦予了新任務(wù)、提供了新機(jī)遇,具體來講，從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面提出了明確的任務(wù)和要求。

一是要從宏觀層面研究制定覆蓋再生產(chǎn)全過程的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)”等環(huán)節(jié)均存在環(huán)境污染的現(xiàn)象，應(yīng)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)研究相關(guān)政策手段從而建立覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。影響企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要有綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、環(huán)境財(cái)政、環(huán)境稅/費(fèi)政策，其中，來自金融機(jī)構(gòu)的資金是企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)得以維持的根本，因而綠色金融政策會(huì)直接影響企業(yè)的生存；環(huán)境稅/費(fèi)政策一方面通過懲罰性手段使得外部性內(nèi)部化，增加企業(yè)生產(chǎn)成本，另一方面通過優(yōu)惠政策來激勵(lì)企業(yè)改善自身環(huán)境行為，降低企業(yè)生產(chǎn)成本；而環(huán)境財(cái)政政策通常為激勵(lì)性政策，通過補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移支付的形式來降低企業(yè)生產(chǎn)成本。影響商品消費(fèi)環(huán)節(jié)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要包括綠色采購政策、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證政策、環(huán)境稅/費(fèi)政策和信息公開政策，上述政策主要是需求側(cè)管理，其中，綠色采購、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證和信息公開政策可直接引導(dǎo)各消費(fèi)主體選擇環(huán)境績效較好的廠家生產(chǎn)的商品或本身環(huán)境污染較輕的商品，而環(huán)境稅/費(fèi)政策通過增加或降低消費(fèi)者的消費(fèi)成本，引導(dǎo)綠色消費(fèi)。而環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度可有效降低生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的環(huán)境污染事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。綠色貿(mào)易政策旨在抑制“兩高一資”產(chǎn)品出口，可以鼓勵(lì)生產(chǎn)過程中污染輕、生態(tài)影響小的產(chǎn)品出口，從有針對(duì)性地抑制和鼓勵(lì)國外消費(fèi)的角度，引導(dǎo)和倒逼國內(nèi)環(huán)保升級(jí)。上述多環(huán)節(jié)、多層面、多角度且各有側(cè)重的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，為達(dá)到刺激內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量的政策目標(biāo)，從“經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生改善”這個(gè)聚集點(diǎn)和連接點(diǎn)，直接提供了靈活、有效的備選政策工具組合。