作者：董戰(zhàn)峰 葛察忠 高樹婷 單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院

“十一五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)進(jìn)展評估

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)受重視程度前所未有環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定力度較“十五”時期明顯加大“十一五”期間，加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究和制定，構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制，受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。2006年，在第六次全國環(huán)保大會上，溫家寶總理明確提出：新時期要加快實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“三個歷史性轉(zhuǎn)變”，而環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)“歷史性轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵切入點。在《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》等黨中央、國務(wù)院的重要文件中都有重視環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的要求和意見。從環(huán)境財政政策來看，2006年，財政部在政府預(yù)算支出科目中首次增加了“211環(huán)境保護(hù)”科目，環(huán)境保護(hù)工作首次在中央財政預(yù)算中有了專門的“戶頭”。此外，根據(jù)“十一五”重點環(huán)保工作需求，國家設(shè)立了中央財政主要污染物減排專項資金、中央污染減排專項資金等多項專項資金政策。出臺了燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫上網(wǎng)電價按0.015元每千瓦時補(bǔ)貼的政策以及高耗能行業(yè)差別電價政策。有關(guān)部門出臺了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于落實環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》《關(guān)于推進(jìn)“綠色信貸”建設(shè)的意見》《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》等一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策文件。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點探索正在快速推進(jìn)湖北、江西等地開展了環(huán)境稅試點，新疆開展了資源稅改革試點；廣東、江蘇等許多地方開展了排污費改革，大部分省市進(jìn)行了水價改革；從2007年開始，原國家環(huán)保總局開始選擇山西、遼寧、浙江等8省市開展重要生態(tài)功能區(qū)、流域和礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)仍圏c。江蘇、河南、河北、湖南、福建、山西、山東、江西、海南、廣東等10多個省市自發(fā)開展了流域生態(tài)補(bǔ)償試點探索。全國過半省市開始試行或試點排污權(quán)交易，其中江蘇、浙江等7省市被批準(zhǔn)為國家試點。20多個省市出臺了地方綠色信貸政策，湖南、重慶、云南等地開展了環(huán)境污染責(zé)任險試點探索等。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排工作中發(fā)揮了積極作用環(huán)保投資力度逐年加大，財政投資績效有很大改進(jìn)，特別是各環(huán)保專項資金政策對解決“十一五”時期的重點環(huán)境問題起到了重要作用。燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價政策促進(jìn)了電力行業(yè)脫硫污染治理。2008年全國排污費收入達(dá)到185.2億元，對提高環(huán)保部門能力建設(shè)和促進(jìn)企業(yè)減排起到了積極作用。環(huán)保部研究制定了349種“高污染、高環(huán)境風(fēng)險”（“雙高”）產(chǎn)品名錄，對加快淘汰落后工藝和產(chǎn)品起到了重要指導(dǎo)作用。許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍處于試點階段國家層面出臺的政策基本上是指導(dǎo)性的，多為“意見”形式；許多地方出臺的相關(guān)文件也多采取“暫行辦法”的形式，很少納入到地方法規(guī)中。除了環(huán)境財政、排污費、燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)償外，排污交易、流域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任險、綠色信貸等仍主要處于試點階段。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境政策體系中的地位還比較低從“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)各政策工具發(fā)揮的作用大小來看，主要的還是靠污染物總量控制、流域限批、環(huán)境執(zhí)法等行政管制手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排工作中所起的作用仍較有限，許多環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在節(jié)能減排中發(fā)揮效用仍面臨制度性障礙。

“十二五”環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系建設(shè)的重點領(lǐng)域建議

把環(huán)境公共財政制度建設(shè)作為首要問題來抓重視編制重點專項資金使用規(guī)劃，明確資金使用的時空安排重點。在維持現(xiàn)有環(huán)保專項資金的基礎(chǔ)上，研究設(shè)立環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展專項資金、規(guī)模化畜禽污染防治專項資金、落后產(chǎn)能退出專項資金等，解決“十二五”的重點環(huán)保問題。環(huán)保專項資金的使用要樹立基于績效管理的觀念，重視提高資金使用效果。繼續(xù)推進(jìn)基于生態(tài)環(huán)境因素的財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)。建議從以下3個維度入手：其一，要增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；其二，完善一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，將環(huán)境質(zhì)量狀況、重點生態(tài)功能區(qū)、環(huán)境基本公共服務(wù)建設(shè)成效作為一般性轉(zhuǎn)移支付的重要因素，增加生態(tài)環(huán)境因素在一般性轉(zhuǎn)移支付要素中的權(quán)重；其三，將環(huán)境基本公共服務(wù)均等化建設(shè)作為環(huán)境財政專項轉(zhuǎn)移支付的重點。爭取環(huán)境稅費政策改革取得積極進(jìn)展大力推進(jìn)江西、湖北、湖南和甘肅省環(huán)境稅試點，同時繼續(xù)選擇在長三角、珠三角、京津冀等區(qū)域的若干典型地區(qū)開展試點，開展環(huán)境稅開征的一些前期關(guān)鍵問題研究，如適應(yīng)環(huán)境稅改革的配套政策需求、開征環(huán)境稅對環(huán)保部門的影響、設(shè)計環(huán)境稅征管平臺等。并根據(jù)試點進(jìn)展完善環(huán)境稅方案，爭取“十二五”順利開征環(huán)境稅。新疆的資源稅改革試點取得了初步進(jìn)展，下一步應(yīng)擴(kuò)大資源稅改革試點范圍，改革過程中要把資源開采的環(huán)境資源成本和資源稀缺性成本納入。同時，盡快開展稀土等戰(zhàn)略性稀缺資源的稅收改革；結(jié)合“雙高”產(chǎn)品名錄制定，適時調(diào)整出口產(chǎn)品退稅政策。

積極推進(jìn)排污費改稅試點，以解決排污費政策存在的征收不規(guī)范、征收率低、調(diào)控污染者行為力度弱以及“吃排污費”等問題。在初始階段，可重點考慮化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物等的征收工作，征收對象主要面向企業(yè)。結(jié)合“十二五”環(huán)境問題特征，建議加強(qiáng)重金屬排污費、畜禽養(yǎng)殖業(yè)排污費征收。高度重視生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)盡快下發(fā)《生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制重點政策實施的指導(dǎo)意見》，對河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的流域生態(tài)補(bǔ)償、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、草原等自然生態(tài)要素的補(bǔ)償提供指導(dǎo)，時機(jī)成熟后，應(yīng)盡快出臺《生態(tài)補(bǔ)償條例》，同時加快《生態(tài)補(bǔ)償法》的立法前期研究工作。

盡快出臺《流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實施技術(shù)指南》，推進(jìn)河南、河北、浙江、福建、遼寧、江蘇等地開展的省內(nèi)流域跨界生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點；選擇淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界生態(tài)補(bǔ)償試點，推動云南和安徽分別建立滇池和巢湖流域的生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償試點，爭取“十二五”跨省流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償試點有所突破。結(jié)合功能區(qū)劃，利用財政轉(zhuǎn)移支付政策手段加大對限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的扶持力度，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實施生態(tài)優(yōu)先的政績考核體系試點。選擇內(nèi)蒙、江西、青海等典型地區(qū)開展生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費和補(bǔ)償金政策試點；繼續(xù)加大東江源、南水北調(diào)中線水源區(qū)等典型地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償財政轉(zhuǎn)移支付試點。大力推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，加大對自然保護(hù)區(qū)的居民直接給予貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償力度，推進(jìn)在自然保護(hù)區(qū)邊緣地帶群眾給予減免稅賦以及采取政府援助合作等方式的政策補(bǔ)償試點。建議在山西、內(nèi)蒙古等地推進(jìn)開展礦產(chǎn)資源開發(fā)恢復(fù)治理基金政策試點，在遼寧、山西等省市選擇若干地區(qū)開展“資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型基金”試點，重點解決計劃經(jīng)濟(jì)時期的歷史欠賬問題。